一审判决认定：原告于2009年4月取得个体工商户注册登记，字号：高邮市天和法律咨询服务部，经营范围及方式：法律法规咨询服务，接受委托、行纪、居间服务。原告仇天和于2010年4月14日向被告扬州市高邮工商行政管理局提出变更经营范围及方式的申请，请求将其经营范围及方式中的“接受委托”变更为“诉讼代理”。被告于2010年4月15日答复认为，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条规定，公民受委托作为诉讼代理人需经司法机关的许可，故不能将“诉讼代理”作为其经营服务项目。原告不服，向扬州市工商行政管理局申请行政复议，复议机关于2010年7月16日作出扬工商复（2010）2号《行政复议决定书》，维持了被告答复意见。

一审法院经审理认为：《中华人民共和国律师法》第十三条规定，没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或辩护业务。现行法律未规定公民或个体工商户可以从事诉讼代理业务，故原告申请被告核准“诉讼代理”经营范围无法律依据。被告作出不予变更登记的决定符合法律规定。据此，依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：驳回原告诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。

仇天和上诉称：1、依据《合同法》第三百九十六条、三百九十七条、四百零五条的规定，结合全国人大常委会法制工作委员会对上述条款的释义，上诉人可以根据个体工商户营业执照所核准的经营范围，就诉讼代理事项与客户签订委托协议，并有权获得相应的报酬。2、上诉人从事诉讼代理业务，属于《律师法》第十三条“法律另有规定”的情形。本案应适用《行政许可法》以及工商行政管理方面的法规。原审判决适用法律错误，请求依法改判。

被上诉人答辩称：1、对未取得律师执业证书的人员，《律师法》明确规定禁止其从事诉讼代理业务。2、公民代理诉讼，许可权在于法院，被上诉人对此无许可资格。

双方当事人向原审法院提供的证据均已录入原审判决书，并随案移送本院。

本院经审理认定，一审判决认定事实清楚，双方当事人对一审判决认定事实均明确表示没有异议，本院予以认定。

本案争议焦点是诉讼代理业务能否作为个体工商户的经营项目予以工商行政登记。庭审辩论中，双方当事人围绕争议焦点充分发表了辩论意见。

上诉人认为：1、依据《合同法》第三百九十六条、三百九十七条、四百零五条的规定，结合全国人大法制工作委员会对上述条款的释义，接受委托的范围包括代理诉讼，接受委托代理诉讼不违反法律的有关规定，非法律所禁止。上诉人可以根据个体工商户营业执照所核准的经营范围，就诉讼代理事项与客户签订委托协议，并有权获得相应的报酬。《合同法》中的上述规定即属于《律师法》第十三条“法律另有规定”的情形 2、国家工商行政管理总局《关于促进服务业发展的若干意见》明确要求“凡法律、行政法规未禁止个体私营等非公有制经济经营的服务行业和项目，都要允许其经营，要鼓励、支持……”。诉讼代理显属法律未禁止的服务项目，被上诉人应当许可上诉人从事，而且还要鼓励、支持。3、被上诉人不予许可违反了行政公正原则。全国约有10万基层法律工作者（没有取得律师执业证书的人员）均在从事诉讼代理业务，被上诉人不予许可上诉人从事诉讼代理业务是很不公正的。4、人民法院只是对诉讼代理人进行合法性审查，不能进行行政许可。上诉人就是为了法院允许其代理诉讼，才申请领取营业执照的。

被上诉人认为：1、《律师法》第十三条规定包括两层含义：一是律师是专门从事诉讼代理的职业人员，专门从事代理和辩护业务要经过国家特别许可；二是非律师人员要从事诉讼代理或辩护业务要有法律特别规定，否则无论是否以律师名义都不能从事诉讼代理业务。非律师人员可以从事诉讼活动，但不得以此为业。2、根据《民事诉讼法》第五十八条规定，公民作为诉讼代理人须经法院许可，由法院进行审查，而不是工商行政机关许可或登记。《合同法》第三百九十六条、三百九十七条、四百零五条是关于委托的一般原则性规定，是调整委托人与受委托人之间的委托契约关系，并非上诉人所称的可以形成诉讼代理权的特别规定。普通公民接受委托从事诉讼代理活动，除了要符合《合同法》关于委托的一般规定，还要符合三大诉讼法的规定。目前，三大诉讼法对普通公民代理诉讼规定与《合同法》有不一致的地方，应当适用特别法即三大诉讼法的规定。3、法律对非律师人员担任诉讼代理人有明确的条件和要求，公民经法院许可可以担任诉讼代理人，但不能以营利为目的从事诉讼代理业务。如果上诉人获得核准从事诉讼代理业务，并且以营利为目的代理诉讼，就是从事了律师业务。核准普通公民以诉讼代理为业的工商登记行为不仅违反了三大诉讼法和《律师法》的规定，而且从根本上冲击了律师制度，妨碍了律师制度的建设。4、上诉人认为接受委托包含诉讼代理，又要求将接受委托缩小为诉讼代理，其诉求本身就不成立。5、《国民经济行业分类与代码》是工商机关登记企业经营方式的重要依据，上诉人从事的其他法律服务属于该行业分类中的7429项，该项行业分类中没有诉讼代理的内容。

本院认为：第一、《律师法》第十三条规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。”该条文是关于没有取得律师执业证书的人员从事法律服务业务的限制性规定，主要包含两个方面：一是禁止假冒律师执业。律师业是特许行业，我国对律师执业有着严格的准入制度，担任律师不仅要通过国家统一司法考试，还要经过有关部门审批。如果允许不具备资格的人也以律师名义从事法律服务，将使律师特许制度形同虚设，严重妨碍律师事业的发展，也不利于规范法律服务秩序，因此，这种行为必须禁止。二是没有取得律师执业证书的人员，不得从事诉讼代理或者辩护业务，但法律另有规定的除外。也就是说，不论是否为了牟取经济利益，没有取得律师执业证书的人员，除法律另有规定外，一律不得从事诉讼代理和辩护业务。因为诉讼代理和辩护业务直接关系到当事人的合法权益和司法秩序，从事诉讼代理和辩护业务的人员范围应当严格限定，不能任意放开诉讼代理或者辩护业务，否则不利于维护法律的正确实施，也不利于维护当事人的合法权益。根据《律师法》第十三条的规定，本案上诉人没有取得律师执业证书，除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。

第二、《律师法》第十三条“除法律另有规定外”的法律规定主要是指《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》的有关规定。依照《民事诉讼法》第五十八条和《行政诉讼法》第二十九条规定，律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人以及经人民法院许可的其他公民，可以被委托为诉讼代理人；依照《刑事诉讼法》第三十二条规定，律师、人民团体或者犯罪嫌疑人、被告人所在单位推荐的人、犯罪嫌疑人、被告人的监护人、亲友可以被委托为辩护人。三大诉讼法对可以被委托为诉讼代理人的范围作出了明确规定，但没有规定个体工商户可以从事诉讼代理活动或被委托为诉讼代理人。因此，上诉人作为个体工商户，要从事诉讼代理业务，缺乏法律依据。

第三、从《律师法》及三大诉讼法的立法精神看，只有律师是专门从事诉讼代理服务的特定执业人员，除律师以外的其他人员代理诉讼都不应该是一种执业行为，除律师外，其他受委托的诉讼代理人可以参加诉讼活动，但不能以诉讼代理为业。三大诉讼法对可以被委托为诉讼代理人的范围作了限制性规定，除特定人员外，其他公民受委托为诉讼代理人的，需经人民法院许可，而非工商行政管理机关许可或登记。因此，申请从事诉讼代理业务，不属于工商行政管理机关登记的范畴，工商行政管理机关无权允许个体工商户从事诉讼代理业务。

第四、《律师法》第十三条“除法律另有规定外”的规定，是指其他法律明确规定没有取得律师执业证书的人员可以从事诉讼代理业务。而合同是平等主体之间设立、变更、中止民事权利义务关系的协议，《合同法》中有关委托合同的规定，是调整委托人与受委托人之间权利义务关系的法律规范。上诉人所提交的全国人大网站中对《合同法》的解释，是对委托权限及委托事务的范围作出的释义，该释义只能理解为委托事务的内容包括诉讼代理，而不能理解为《合同法》准许个体工商户从事诉讼代理业务。因此，不能将《合同法》关于委托合同的相关规定视为《律师法》第十三条中的法律特别规定。上诉人对《合同法》的理解有失偏颇，其认为根据《合同法》的规定，上诉人可以接受委托从事诉讼代理业务的理由不能成立，本院不予采纳。

综上所述，上诉人没有取得律师执业证书，同时也没有法律规定个体工商户可以从事诉讼代理业务，因此，上诉人向被上诉人申请将诉讼代理作为经营范围，缺乏法律依据，被上诉人不予登记是正确的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，本院判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人仇天和承担。

本判决为终审判决。

审判长宋德文

审判员李春蓉

审判员王岚林

二○一一年二月十四日

书记员刘慧云

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