原告：林步芳。
原告：顾吉云。
两原告共同委托代理人：吴伯坚，江苏吴伯坚律师事务所律师。
被告：南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市崇川区工农南路150号。
法定代表人：江航，职务局长。
委托代理人：陈新，南通市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人：顾乐，南通市人力资源和社会保障局工作人员。
第三人：南通长航保安服务有限公司，住所地南通市崇川区青年西路38号。
法定代表人：戚燕飞，职务总经理。
委托代理人：季东，江苏中远大律师事务所律师。
原告林步芳、顾吉云不服被告南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）劳动和社会保障行政确认，于2016年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于1月7日向被告南通人社局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人南通长航保安服务有限公司（以下简称长航保安公司）邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。两原告的委托代理人吴伯坚，被告南通人社局的副局长施忠及委托代理人陈新、顾乐，第三人长航保安公司的委托代理人季东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月13日，被告南通人社局作出编号2015A2453号《不予认定工伤决定书》，认定2015年9月17日10时50分左右，第三人长航保安公司的职工林泊在上班途中发生交通事故死亡。被告南通人社局通过对事故电瓶车照片的检查，未发现有其他车辆碰撞的痕迹，经向如皋市公安局交通巡逻警察大队调查核实，现场勘察及走访事故发生地群众，认定该起交通事故属于单方事故，林泊作为驾驶人应当承担事故的主要责任，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定工伤或者视同工伤。
原告林步芳、顾吉云诉称，两原告的儿子林泊生前系第三人长航保安公司的员工，被第三人长航保安公司安排在如皋港海通公司工作。2015年9月17日10时50分左右，林泊驾驶电动车前往单位上班，行驶至如皋市长江镇环岛东路长青居十八组路段发生交通事故死亡。交通事故证明虽载明现有证据无法查清事故的所有成因，但同时载明了电动车前侧有碰撞痕迹。被告南通人社局以照片上未发现有其他车辆碰撞痕迹，认定该起交通事故属于单方事故，由此认定林泊承担事故主要以上责任缺乏事实根据。请求撤销被告南通人社局作出的编号2015A2453号《不予认定工伤决定书》，诉讼费由被告南通人社局承担。
原告林步芳、顾吉云向本院提交了以下证据：
1.身份证复印件、常住人员登记卡，证明原告林步芳、顾吉云的身份及具备诉讼主体资格。
2.编号2015A2453号《不予认定工伤决定书》，证明存在被诉行政行为。
3.居民死亡医学证明书，证明林泊死亡的事实。
4.皋公物鉴（法验）字[2015]251号《鉴定文书》，证明林泊死亡的原因。
5.皋公交证字[2015]第00062号《道路交通事故证明》，证明林泊驾驶的电动自行车前侧面有碰撞痕迹，被告南通人社局作出不予认定工伤决定错误。
被告南通人社局辩称，职工在上下班途中发生交通事故受到伤害虽然被纳入工伤认定的范围，但《工伤保险条例》作出了限制性规定，即限制为非本人主要责任的交通事故伤害，并非所有交通事故伤害都应当被认定为工伤。第三人长航保安公司在工伤认定程序中未能提供有权机构出具的事故责任认定书，被告南通人社局通过查阅事故档案，询问经办民警、勘察现场、与当地群众交谈，均未发现第三方肇事逃逸的迹象，也未发现因其他人员责任引发事故的迹象，结合事故发生的地点、路况、天气、车辆受损情况、尸体体验鉴定意见，被告南通人社局认定该起事故属于单方事故，林泊作为驾驶人应当承担事故的主要责任，因此作出不予认定工伤决定并无不当。请求依法驳回原告林步芳、顾吉云的诉讼请求。
2016年1月13日，被告南通人社局向本院提交了以下证据、依据：
一、证明事实方面的证据
1.林泊的居民身份证复印件、常住人口登记卡、结婚证，证明林泊的身份情况及与张宏梅的人身关系。
2.营业执照，证明第三人长航保安公司的用工主体资格。
3.劳动合同，证明林泊与第三人长航保安公司之间存在劳动关系。
4.皋公交证字[2015]第00062号《道路交通事故证明》，证明林泊发生交通事故的时间、地点、天气情况及发生交通事故颅脑损伤溺水死亡，没有其他任何撞击的痕迹。
5.上班路线图，证明林泊上班的路线。
6.皋公物鉴（法验）字[2015]251号《鉴定文书》，证明该文书明确林泊系驾驶电动自行车驶入路外水渠发生事故溺水死亡。
7.居民死亡医学证明书、户口注销证明，证明林泊死亡及户口注销的事实。
8.单位证据清单、南通长航保安服务有限公司2015年9月（海通）队员签到表、交接班记录，证明林泊在第三人长航保安公司上班的事实。
9.介绍信及被告南通人社局从交警部门调阅的材料（包括车辆痕迹检验报告、询问笔录、现场及事故车辆照片），证明林泊驾驶电动自行车驶入路外水渠发生事故，车辆上没有在道路上发生交通事故撞击的痕迹。
10.被告南通人社局工作人员制作的工作记录、现场图、照片，证明被告南通人社局工作人员经调查核实事故发生地道路平坦，没有障碍，证实林泊在发生事故时没有其他人应当承担责任的相关情况，该起事故属于单方事故，应由林泊承担事故的主要责任。
二、证明程序合法的证据
1.工伤认定申请表；2.工伤认定申请受理决定书及送达回证；3.不予认定工伤决定书及送达回证。以上证据证明行政确认程序合法。
《工伤保险条例》第十四条、第十五条。
第三人长航保安公司述称，公司按规定为林泊缴纳了社会保险，也在林泊发生事故后第一时间申报了工伤，并提交了劳动合同书、道路交通事故证明等申请材料。至于林泊是否符合工伤认定标准，应由被告南通人社局确认。事故发生后，公安交警部门出具了《道路交通事故证明》，无法查清事故的所有成因，无法确定事故责任。两原告也无任何证据证明林泊对该起事故无责任或者非本人主要责任。被告南通人社局作出不予认定工伤决定并无不妥，请求人民法院依法裁判。
第三人长航保安公司未向本院提交证据。
经庭审质证，两原告对被告南通人社局提供的证明事实方面的证据1-3、5、7无异议；对证据4、6无异议，但认为无法达到被告南通人社局的证明目的；对证据8认为与本案争议无关联性；对证据9的真实性予以认可，认为恰恰证明公安机关通过严谨务实的调查都无法查清成因，与被告南通人社局所提及的单方交通事故完全不同；对证据10认为不符合证据的形式要件。对证明程序合法的证据无异议。第三人长航保安公司对被告南通人社局提供的证据无异议。
被告南通人社局对两原告提供的证据1-4无异议；对证据5的真实性无异议，但认为不能达到两原告的证明目的。第三人长航保安公司对两原告提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。被告南通人社局提供的证明事实方面的证据4、6、9、10的真实性予以认定，但不能完全达到被告南通人社局的证明目的；证据8与本案具有关联性，予以认定。两原告提供的证据5的真实性予以认定，但不能完全达到两原告的证明目的。
经审理查明，两原告之子林泊生前系第三人长航保安公司的职工，被派驻到江苏海通海洋工程装备有限公司从事保安工作。2015年8月17日，林泊与第三人长航保安公司签订了劳动合同，期限自2015年8月17日起至2016年8月16日止。2015年9月17日10时50分左右，林泊驾驶电动车从家中前往单位上班，途经如皋市长江镇环岛东路由北向南行驶至长青居十八组路段发生事故，致林泊颅脑损伤后溺水死亡。同年10月8日，如皋市公安局作出皋公物鉴（法验）字[2015]251号《鉴定文书》，鉴定意见为林泊系交通事故致颅脑损伤后溺水死亡。10月20日，如皋市公安局交通巡逻警察大队作出皋公交证字[2015]第00062号《道路交通事故证明》，载明事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，并载明现有证据无法查清林泊发生交通事故的所有成因，依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，出具该道路交通事故证明。
2015年10月27日，第三人长航保安公司向被告南通人社局申请工伤认定，并提交了林泊的居民身份证、常住人口登记卡、结婚证、营业执照、劳动合同、南通长航保安服务有限公司2015年9月（海通）队员签到表、交接班记录、道路交通事故证明、上班路线图、法医学尸体检验鉴定意见书、居民死亡医学证明书、户口注销证明等材料。同日，被告南通人社局作出[2015]A第2453号《工伤认定申请受理决定书》，受理了第三人长航保安公司提出的工伤认定申请。11月13日，被告南通人社局作出编号2015A2453号《不予认定工伤决定书》，决定不予认定工伤或视同工伤。
本院认为，各方当事人对林泊生前系第三人长航保安公司的员工及林泊上班途中发生道路交通事故死亡的基本事实没有异议。根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是被告南通人社局认定林泊承担交通事故主要以上责任，进而作出不予认定工伤决定依据是否充分。
《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。根据该规定，通勤事故认定为工伤须受到“非本人主要责任”这一条件限制。职工发生的交通事故是否属于“本人主要责任”，对于工伤认定无疑具有决定性的作用，对职工和用人单位的权利义务都会产生重大的影响。至于被告南通人社局认定林泊承担交通事故主要以上责任，进而作出不予认定工伤决定依据是否充分，可以从以下几个方面分析得出结论：
第一，在事故成因无法查清的情形下，社会保险行政部门应履行调查核实职责并依据调查核实的证据作出判断。公安机关交通管理部门是交通事故的法定处理机关，但在现实生活中，客观存在公安机关交通管理部门穷尽手段仍无法查清事故责任的情况。《工伤认定办法》第九条至第十五条规定了社会保险行政部门有对相关事实进行调查核实的职责。社会保险行政部门受理了工伤认定申请，在相关事实或证据存疑时，就有责任和义务对受理案件的事实进行调查并及时作出认定结论。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。上述规定至少涵盖以下两层含义：一是认定是否存在“本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书等法律文书为依据。二是事故责任认定书不存在或者内容不明确的，社会保险行政部门对相关事实作出认定应当有充分的证据佐证。换句话说，在公安机关交通管理部门无法认定事故责任的情况下，如果申请人已经穷尽举证能力，社会保险行政部门应履行调查核实的职责，并对调查核实所取得的证据进行必要的审查和判断，进而作出是否属于工伤的认定。社会保险行政部门承担的这种调查核实及审查判断职责，并非是一种形式审查，而是一种对涉及是否是工伤有关要件的实质审查。因此，在公安机关交通管理部门未能明确事故责任的情况下，社会保险行政部门应当依据调查核实获取的有别于公安机关交通管理部门制作或收集的证据之外的证据作出审慎的判断，且作出的判断应当有充分的证据佐证。
第二，被告南通人社局认定林泊负事故主要以上责任的主要证据不足。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用及过错的严重程度，确定当事人的责任。公安部《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款规定，公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。（一）因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任；（二）因两方或者两方以上当事人的过错发生道路交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错的严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任；（三）各方均无导致道路交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任。第二款规定，一方当事人故意造成道路交通事故的，他方无责任。第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人及调查得到的事实，分别送达当事人。根据上述规定，交通事故责任的认定应依据过错责任原则确定。属于交通意外事故的，各方均无责任；属于一方当事人故意造成交通事故的，他人无责任。具体到本案而言，被告南通人社局认定林泊应负事故主要以上责任的证据主要有两类：一是公安机关交通管理部门处理交通事故所形成的材料，主要包括道路交通事故证明、鉴定文书、车辆痕迹检验报告、询问笔录、事故车辆照片等。虽然公安机关交通管理部门通过现场勘查、车辆痕迹检验、尸体检验等方式形成了交通事故处理材料，但是并未依据该材料得出交通事故的性质及责任划分的明确结论，而是认定为无法查清事故所有成因，即事故责任无法认定。作为道路交通事故专业处理机构的公安机关交通管理部门都不能凭借所形成的材料得出事故责任认定的明确结论，显然作为非专业处理机构的被告南通人社局更不能仅凭借公安机关交通管理部门形成的材料得出林泊负事故主要以上责任的结论。二是被告南通人社局工作人员在工伤认定程序中所制作的材料，包括事故地点照片、现场图、工作记录等。该材料系被告南通人社局工作人员在工伤认定程序中制作，其中事故地点照片、现场图的形成距离交通事故发生已经一月余，不能真实反映当时发生道路交通事故时的客观情况。所作工作记录反映曾向当地群众了解情况和向经办民警询问情况，但均未制作调查询问笔录，未能反映被调查询问人员的真实陈述，工作记录显然无法替代调查笔录的证据效力，上述材料同样无法得出林泊应负事故主要以上责任的结论。
至于被告南通人社局提出的林泊发生的交通事故属于单方事故，林泊作为驾驶人应负主要责任的问题。《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款第（一）项明确因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任。被告南通人社局忽略“过错”二字，无视道路交通事故责任认定应坚持的过错责任原则，直接认定单方事故驾驶人应负事故主要责任显属对该条文的曲解。更何况，被告南通人社局并未能提供任何证据证明林泊在该起交通事故中存在何种过错及过错的严重程度。再者，《道路交通事故证明》中载明“爱玛牌电动自行车车体右侧见倒地擦痕伴泥迹附着；后视镜缺失；导流罩右侧脱落，前侧面见碰撞痕迹；龙头左侧握把见植被附着；脚踏板右前侧饰板碎落；保险杠前部向左后变形”等内容，从“前侧面见碰撞痕迹”、“保险杠前部向左后变形”等描述来看，说明虽然事故成因无法查清，但也未完全排除受到外力碰撞发生交通事故的可能。被告南通人社局并未提供证据佐证车辆上的上述痕迹非因外力碰撞所致。而《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款第（三）项明确，属于交通意外事故的，各方均无责任。被告南通人社局提供的现有证据亦不能排除该起事故属于交通意外事故的可能。
第三，事故责任无法认定的情形并不排斥受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。从《工伤保险条例》第十四条第（六）项的文义看，受到道路交通事故伤害的认定为工伤需具备“非本人主要责任”的限制性条件，但该条文从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。本案中，林泊发生道路交通事故死亡，经公安机关交通管理部门确认为事故责任无法认定，属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项并未排除的可以享受工伤保险待遇的权利的情形。况且，根据被告南通人社局与南通市公安局联合发布的《关于职工上下班途中发生交通事故申报工伤的处理意见》规定“职工在上下班途中受到交通事故伤害要求申报工伤的，应当提供公安机关交通管理部门出具的非本人主要责任（包括本人负同等责任、次要责任、无责任和无法认定的情形）的交通事故认定书，作为工伤认定的依据。”林泊发生的道路交通事故的情形符合该规范性文件的规定。
第四，在事故成因确无法查清而用人单位又为职工缴纳工伤保险的情形下，对于事故责任的判断应遵从《工伤保险条例》的立法精神作出有利于劳动者的推断。《工伤保险条例》第一条规定，为了保障因工作遭受事故伤害或者患XX的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。由此可以看出工伤保险的立法目的核心要义在于工伤救济与补偿，保障因工作受到伤害的劳动者救济与补偿优先。不管是社会保险行政部门在工伤认定过程中，还是人民法院在司法审查中，法律法规规章有明确规定的，依其规定，没有明确规定的，立法目的和立法精神就应当成为作出行政行为或者司法裁判的指导方向。现行《工伤保险条例》对交通事故责任无法认定的情形能否认定工伤没有作出明确的规定，因此，在穷尽调查手段仍无法确定事故责任的情况下，应当按照《工伤保险条例》保障因工作遭受伤害的劳动者救济与补偿优先的立法目的，作出有利于劳动者的推断。况且，《工伤保险条例》规定非本人主要责任的交通事故伤害应当认定为工伤，是从切实保护劳动者作为弱势群体的合法权益出发，作出的排除性规定，即将劳动者负主要责任、全部责任的交通事故排除在工伤之外，其余的交通事故，包括负事故同等责任、次要责任、无责任及事故成因无法查清的交通事故，均不在排除之列，都应视为属于非本人主要责任的交通事故，除非有充分的证据证明遭受事故伤害的劳动者在事故成因无法查清的交通事故中存在过错并应承担主要及以上事故责任。
综上，被告南通人社局认定林泊负事故主要以上责任进而作出不予认定工伤决定主要证据不足，适用法律法规错误，应予纠正。原告林步芳、顾吉云要求撤销被诉不予认定工伤决定的主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告南通市人力资源和社会保障局2015年11月13日作出的编号2015A2453号《不予认定工伤决定书》。
二、责令被告南通市人力资源和社会保障局在本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告南通市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47XXX82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 杨 静
二〇一六年五月十三日
书 记 员 倪保晖
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