【关键词】
行政公益诉讼 公共利益 依法履行法定职责
【基本案情】
2013年3月至4月，金兴国、吴刚、赵丰强在未经县级林业主管部门同意、未办理林地使用许可手续的情况下，在湖北省十堰市郧阳区杨溪铺镇财神庙村五组、卜家河村一组、杨溪铺村大沟处，相继占用国家和省级生态公益林地0.28公顷、0.22公顷、0.28公顷开采建筑石料。2013年4月22日、4月30日、5月2日，郧阳区林业局对金兴国、吴刚、赵丰强作出行政处罚决定，责令金兴国、吴刚、赵丰强停止违法行为，恢复所毁林地原状，分别处以56028元、22000元、28000元罚款，限期十五日内缴清。金兴国、吴刚、赵丰强在收到行政处罚决定书后，在法定期限内均未申请行政复议，也未提起行政诉讼，仅分别缴纳罚款20000元、15000元、20000元，未将被毁公益林地恢复原状。郧阳区林业局在法定期限内既未催告三名行政相对人履行行政处罚决定所确定的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定未得到全部执行，被毁公益林地未得到及时修复。
【诉前程序】
2015年12月12日，郧阳区人民检察院向区林业局发出检察建议，建议区林业局规范执法，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复森林植被。区林业局收到检察建议后，在规定期限内既未按检察建议进行整改落实，也未书面回复。
郧阳区人民检察院经调查核实，没有公民、法人和其他社会组织因公益林被毁而提起相关诉讼。
【诉讼过程】
2016年2月29日，郧阳区人民检察院以公益诉讼人身份向郧阳区人民法院提起行政公益诉讼，要求法院确认区林业局未依法履行职责违法，并判令其依法继续履行职责。郧阳区人民检察院认为：
一、金兴国等3人破坏了公益林，损害了社会公共利益。根据国家林业局、财政部制定的《国家级公益林区划界定办法》第二条、《湖北省生态公益林管理办法》第二条规定，公益林有提供公益性服务的典型目的，金兴国等3人非法改变公益林用途，导致公共利益受损。专家意见认为，金兴国等3人共破坏11.7亩生态公益林，单从森林资源方面已造成对公共生态环境影响。
二、郧阳区林业局怠于履职，行政处罚决定得不到有效执行，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。区林业局对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责。针对金兴国等3人的违法行为，区林业局已对金兴国等3人处以限期恢复林地原状和罚款的行政处罚决定。作出行政处罚决定后，区林业局还应根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，对金兴国等3人逾期未履行生效行政处罚决定的行为，依法采取法律规定的措施督促履行。但区林业局怠于履职，致使行政处罚决定得不到有效执行，被金兴国等3人非法改变用途的林地未恢复原状，剩余罚款未依法收缴，区林业局也没有对金兴国等3人加处罚款，导致国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。
案件审理过程中，经郧阳区林业局督促，吴刚、赵丰强相继将罚款及加处罚款全部缴清，金兴国缴纳了全部罚款及部分加处罚款，剩余加处罚款以经济困难为由申请缓缴，区林业局批准了金兴国缓缴加处罚款的请求。同时，金兴国等三人均在被毁林地上补栽了苗木。受郧阳区人民法院委托，十堰市林业调查规划设计院对被毁林地当前生态恢复程度及生态恢复所需期限进行了鉴定，鉴定意见为：造林时间、树种、苗木质量、造林密度、造林方式等符合林业造林相关技术要求，在正常管护的情况下修复期限至少需要三年的时间才能达到郁闭要求。
郧阳区林业局在案件审理期间提交了一套对被毁林地拟定的管护方案。方案中，区林业局明确表示愿意继续履行监督管理职责，采取有效措施进行补救，恢复被毁林地的生态功能，并且成立领导小组，明确责任单位、管护范围、管护措施和相关要求。
【案件结果】
2016年5月5日，郧阳区人民法院作出一审判决：确认郧阳区林业局在对金兴国、吴刚、赵丰强作出行政处罚决定后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法；责令区林业局继续履行收缴剩余加处罚款的法定职责；责令区林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。
一审宣判后，郧阳区林业局未上诉，判决已发生法律效力。
案件办理期间，十堰市、郧阳区两级党委和政府主要领导表态要积极支持检察机关提起公益诉讼。庭审期间组织了70余名相关行政机关负责人到庭旁听。郧阳区林业局局长当庭就其怠于履职行为鞠躬道歉。
案件宣判后，湖北省林业厅专门向全省林业行政部门下发文件，要求各级林业部门高度重视检察机关监督，引以为戒，认真整改、切实规范林业执法，并在全省范围内开展规范执法自查活动，查找、整改违法作为和不作为的问题。
【相似性判定核心描述】
行政机关怠于履行法定职责且经催告后仍不履行的人民检察院是否可以提起行政公益诉讼
【要旨】
负有监督管理职责的行政机关对侵害生态环境和资源保护领域的侵权人进行行政处罚后，怠于履行法定职责，既未依法履行后续监督、管理职责，也未申请人民法院强制执行，导致国家和社会公共利益未脱离受侵害状态，经诉前程序后，人民检察院可以向人民法院提起行政公益诉讼。
【指导意义】
1. 检察机关提起公益诉讼的前提是公共利益受到侵害。公共利益可以界定为：由不特定多数主体享有的，具有基本性、整体性和发展性的重大利益。在实践中，判断被侵害的利益是否属于公共利益范畴，可以从以下几个方面来把握：一是公共利益的主体是不特定的多数人。公共利益首先是一种多数人的利益，但又不同于一般的多数人利益，其享有主体具有开放性。二是公共利益具有基本性。公共利益是有关国家和社会共同体及其成员生存和发展的基本利益，如公共安全、公共秩序、自然环境和公民的生命、健康、自由等。三是公共利益具有整体性和层次性。公共利益是一种整体性利益，可以分享，但不可以分割。公共利益不仅有涉及全国范围的存在形式，也有某个地区的存在形式。四是公共利益具有发展性。公共利益始终与社会价值取向联系在一起，会随着时代的发展变化而变化，也会随着不同社会价值观的改变而变动。五是公共利益具有重大性。其涉及不特定多数人，涉及公共政策变动，涉及公权与私权的限度，代表的利益都是重大利益。六是公共利益具有相对性。它受时空条件的影响，在此时此地认定为公共利益的事项，彼时彼地可能应认定为非公共利益。
2. 行政机关没有依法履行法定职责与国家和社会公共利益受到侵害是检察机关提起行政公益诉讼的必要条件。判断负有监督管理职责的行政机关是否依法履职，关键要厘清行政机关的法定职责和行政机关是否依法履职到位；判断国家和社会公共利益是否受侵害，要看违法行政行为造成国家和社会公共利益的实然侵害，发出检察建议后要看国家和社会公共利益是否脱离被侵害状态。
【相关规定】
《中华人民共和国行政处罚法》(2009年修正)
第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
（三）申请人民法院强制执行。
《中华人民共和国行政强制法》（2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）
第五十条 行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
第五十三条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过）
第二十八条 人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。
人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。
【裁判文书】
十堰市郧阳区人民法院行政判决书
(2016)鄂0321行初6号
公益诉讼人：十堰市郧阳区人民检察院，住所地：湖北省十堰市郧阳区城关镇沿江大道16号，组织机构代码：XX。
法定代表人：蔡健，该院检察长。
被告：十堰市郧阳区林业局，住所地：湖北省十堰市郧阳区城关镇沿江大道81号。
法定代表人：王定龙，该局局长。
委托代理人：周宗敏，十堰市郧阳区林业局副局长。代理权限：一般代理。
委托代理人：吕世凯，湖北邦辉律师事务所律师。代理权限：一般代理。
公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院因认为被告十堰市郧阳区林业局未履行林业行政执行法定职责，于2016年2月29日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于2016年3月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月5日公开开庭审理了本案。公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院委派检察官周伟、童艳辉，被告十堰市郧阳区林业局负责人王定龙，委托代理人周宗敏、吕世凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院诉称：经其调查，2013年4月，吴刚在未经林业主管部门审批同意、未办理林地使用手续情况下，在十堰市郧阳区杨溪铺镇杨溪铺村大沟占用林地0.22公顷（2202.1平方米，属国家生态公益林）开采石料、擅自改变林地用途。2013年4月30日，被告十堰市郧阳区林业局以吴刚行为违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，对吴刚作出（2013）第040号行政处罚决定书，责令：1、于2014年4月30日前恢复所毁林地原状；2、处以每平方米10元罚款，共计22000元，十五日内缴清（后同意罚款在2013年12月30日前分两次缴清）。2013年3月，金兴国在未经县级林业主管部门同意、未办理征占用林地使用许可证情况下，在十堰市郧阳区杨溪铺镇财神庙村五组任少年开垦山林以南承包的山林处和杨溪铺村卜家河村一组（小地名狼洞沟处）正对面山坡两个地点非法进行开垦取土、取石，占用林地面积0.28公顷（2801.4平方米，为国家和省级生态公益林），擅自改变林地用途。2013年4月22日，被告十堰市郧阳区林业局以金兴国行为违反《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，对金兴国作出（2013）第024号行政处罚决定书，责令：1、停止违法行为，于2013年12月31日前恢复所毁林地原状；2、处以每平方米20元罚款，共计56028元，十五日内缴清（后同意在2013年4月22日前缴纳20000元，2014年4月底前缴清剩余全部罚款）。2013年3月，赵丰强在未经林业主管部门审批同意、未办理林地使用手续情况下，在十堰市郧阳区杨溪铺镇杨溪铺村大沟占用林地0.28014公顷（2801.4平方米，属国家生态公益林）开采石料，擅自改变林地用途。2013年5月2日，被告十堰市郧阳区林业局以吴刚行为违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，对赵丰强作出（2013）第037号行政处罚决定书，责令：1、于2014年4月30日前恢复所毁林地原状；2、处以每平方米10元罚款，共计28000元，十五日内缴清（后同意罚款在2013年12月30日前分两次缴清）。
在十堰市郧阳区林业局作出上述三份行政处罚决定后，截止2016年2月4日，吴刚仍有7000元罚款未缴纳，金兴国仍有36028元罚款未缴纳，赵丰强仍有8000元罚款未缴纳，且吴刚、金兴国、赵丰强均未将非法改变用途的林地恢复原状，十堰市郧阳区林业局亦未采取有效措施督促吴刚、金兴国、赵丰强缴纳剩余罚款和恢复林地原状。2015年12月12日，十堰市郧阳区检察院向十堰市郧阳区林业局发出郧检民（行）公益（2015）42032100001-7号检察建议，建议十堰市郧阳区林业局规范执法，认真落实行政处罚决定所确定的义务，采取有效措施，督促当事人缴清罚款、恢复森林植被。截止2016年1月13日，十堰市郧阳区林业局未向十堰市郧阳区检察院回复检察建议，亦未依法履行职责。
公益诉讼人十堰市郧阳区检察院认为，依据《国家级公益林区划界定办法》第二条及《湖北省生态公益林管理办法》第二条之规定，公益林有提供公益性服务的典型目的，吴刚等三人非法改变公益林用途，导致公益受损，破坏了整体意义上的森林资源，损害了公共利益。依据《中华人民共和国森林法》第十三条及《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，十堰市郧阳区林业局在对吴刚等三人作出行政处罚决定后，怠于履行职责，致使吴刚等三人未缴清罚款、恢复林地植被，导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。故，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十一条之规定，十堰市郧阳区人民检察院向本院提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认被告在作出鄂郧森公林罚书字（2013）第040号、鄂郧森公林罚决字（2013）第024号、鄂郧森公林罚书字（2013）第037号行政处罚决定后，未依法履行职责违法；2、判令被告十堰市郧阳区林业局对第一项中行政处罚决定所涉违法行为，依法继续履行职责。经庭审释明，公益诉讼人明确其第2项诉讼请求的具体内容为：判令被告十堰市郧阳区林业局继续履行收缴剩余罚款的职责，以及对被毁林地生态修复工作的监督、管理职责。
公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院向本院提交了以下证据：
第一组证据：
证据1、十堰市森林公安局郧阳区分局拍摄的吴刚的挖山现场照片、金兴国的挖山现场照片、赵丰强的挖山现场照片四张；证据2、郧县林业调查规划设计队《关于吴刚、金兴国、赵丰强占用林地的现场调查报告》复印件一份；证据3、郧县林业局于2013年4月30日对吴刚作出的行政处罚决定书（鄂郧森公林罚书字（2013）第040号）复印件一份；证据4、郧县林业局2013年4月22日对金兴国作出的行政处罚决定书（鄂郧森公林罚决字（2013）024号）复印件一份；证据5、郧县林业局2013年5月2日对赵丰强作出的行政处罚决定书（鄂郧森公林罚书字（2013）第037号）复印件一份；证据6、郧县林业局针对吴刚、金兴国、赵丰强的申请，作出的批准分期缴纳罚款决定复印件三份；证据7、公益诉讼人在中国农业银行十堰市郧阳区支行调取的吴刚等三人缴纳部分罚款的银行凭证复印件六张；证据8、公益诉讼人在2015年11月拍摄的吴刚在杨溪铺镇大沟处擅自改变林地用途的现场照片、金兴国在杨溪铺镇财神庙村5组、卜家河村1组擅自改变林地用途的现场照片、赵丰强在杨溪铺镇大沟处擅自改变林地用途的现场照片共六张。以上证据拟证明郧阳区林业局对吴刚等三人擅自改变林地用途、损害国家和社会公共利益的违法行为作出了行政处罚决定，但在作出行政处罚决定后，怠于履行职责。
第二组证据：
证据1、公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院于2015年12月10日作出的郧检民（行）公益（2015）42032100001-7号检察建议书；证据2、王元安签收的检察建议送达回证及王元安任郧阳区林业局副局长的证明复印件各一份。以上证据拟证明公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院针对郧阳区林业局怠于履职的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职。
第三组证据：
证据1、公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院对吴刚的询问笔录复印件一份；证据2、公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院2016年2月公益诉讼人拍摄的吴刚擅自改变林地用途的现场照片四张；证据3、公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院在郧阳区非税收入管理局调取的吴刚缴纳部分罚款的非税收入缴款书复印件一份；证据4、公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院对金兴国的调查询问笔录复印件一份；证据5、公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院2016年2月拍摄的金兴国擅自改变林地用途的现场照片五张；证据6、公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院在郧阳区非税收入管理局调取的金兴国缴纳部分罚款的非税收入缴款书复印件一份；证据7、公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院对赵丰强的调查询问笔录复印件一份；证据8、公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院拍摄的赵丰强擅自改变林地用途的现场照片三张；证据9、赵丰强缴纳部分罚款的非税收入缴款书复印件一份；证据10、公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院于2016年2月23日向华中农业大学园艺林学院出具的《关于就11.7亩生态公益林对公共生态环境起到何种作用问题咨询相关专业人员的函》原件一份；证据11、华中农业大学园艺林学院出具的周志祥教授、王鹏程副教授、王永健副教授的研究领域证明文件原件一份；证据12、华中农业大学出具的周志祥教授、王鹏程副教授、王永健副教授的任职文件复印件一份；证据13、周志祥教授、王鹏程副教授、王永健副教授签名出具的专家意见原件一份。以上证据拟证明在公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院向十堰市郧阳区林业局发出检察建议后，吴刚等三人既没有缴纳剩余罚款和加处罚款，也没有恢复林地原状，十堰市郧阳区林业局未履职。吴刚等三人对林地的毁坏造成了水源涵养、保持土壤功能、固碳释氧、营养物质循环、净化环境、生物多样性保护等受到损害，十堰市郧阳区林业局怠于履职，造成了国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。
被告十堰市郧阳区林业局辩称：我单位对公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院所主张的事实无异议，自认存在执法不规范、未严格依照法定程序履行职责的事实；在答辩期内，已督促三名被处罚人履行行政处罚决定所确定的义务。截止提交答辩状时，三名被处罚人除一人申请缓缴部分罚款外，其余两人已将罚款全部缴清；三名被处罚人在所毁林地上已全部栽种了苗木。
被告十堰市郧阳区林业局向本院提交了以下证据：
第一组证据：
证据1、十堰市森林公安局郧阳区分局对吴刚询问笔录复印件一份；证据2、十堰市森林公安局郧阳区分局对赵丰强询问笔录复印件一份；证据3、十堰市森林公安局郧阳区分局对金兴国询问笔录复印件一份；证据4、金兴国与杨溪铺镇财神庙村委员会五组签订的《协议书》复印件一份；证据5、湖北省林业厅《关于调整郧县生态公益林面积的批复》复印件一份；证据6、郧阳区人民政府《关于调整国家级和省级公益林的函》复印件一份；证据7、《郧县工程项目征占用公益林一览表》复印件一份；证据8、郧县杨溪铺镇征占用公益林位置图一张。以上证据拟证明：1、本案所被毁坏的林地属集体所有及个人承包经营，被处罚人占用林地采石事先取得了权属人的同意，未侵害国家和社会公共利益；2、本案所涉公益林采挖地郧县杨溪铺镇财神庙村、杨溪铺村、卜家河村调整了公益林面积，金兴国违法采挖的两块林地在2013年12月已经调整为非公益林，行政公益起诉书主张的事实不清楚、理由不充分。
第二组证据：
证据1、十堰市郧阳区林业局郧林字（2016）13号文件原件一份；证据2、吴刚、金兴国、赵丰强三人缴纳罚款及加处罚款收据复印件六张；证据3、本案被毁林地开庭前的现场照片六张。以上证据拟证明公益诉讼人提起诉讼后，被告积极履职整改，督促被处罚人主动履行了行政处罚决定的处罚内容，在答辩期间已经履职尽责。
第三组证据：
证据1、十堰市郧阳区林业局文件（郧林字（2016）15号）《关于杨溪片区裸露山体生态修复区域绿化造林管护方案》文件原件一份；证据2、十堰市郧阳区林业局（（2016）3号）《关于成立局法制股的会议纪要》文件原件一份；证据3、十堰市郧阳区林业局（郧林请（2016）32号）《关于成立信息中心和法制股的请示》文件原件一份。以上证据拟证明被告对被毁坏的林地栽种苗木后，针对后期管护问题下发专题文件，落实管护责任。为今后开展行政执法履职尽责工作申请设立法制股，明确工作职责，确保依法行政工作不再出现纰漏。今后依法行政、履职尽责工作有了相关措施。
经庭审质证，被告十堰市郧阳区林业局对公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院提交的第一组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均无异议。但认为自己在对金兴国作出行政处罚决定时，金兴国开采石料的地方属于公益林范围，但在2013年12月，湖北省林业厅对郧县生态公益林面积作了调整，郧县杨溪铺镇财神庙村的公益林面积调整范围涵盖了金兴国开采石料的两块林地，因此这两块林地不再是公益林；对公益诉讼人的第二组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均无异议；对公益诉讼人的第三组证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均无异议。但其说明在收到检察建议书后一个月内未书面回复的原因：一是收到检察建议书后发现本案所涉的三份行政处罚决定书已经过了申请法院强制执行的期限，申请强制执行已经不可能，在自身有无强制执行权的前提下，只能通过其他方式督促被处罚人主动履行到位，但一个月的时间过短，不能保证被处罚人能够履行到位；二是我方内部的管理体制及机制存在弊端，协调工作存在一定难度；三是我方内部对处罚中的“恢复原状”认识上存在分歧。
公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院对被告十堰市郧阳区林业局提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为：1、询问笔录和协议不能证明林木、林地的权属，证明林地林木权属的法定凭证是林权证；2、即使林地和林木属于集体，也只能证明集体或者村民对林地、林木享有所有权，与森林本身的属性和作用是公益林并不矛盾。《国家公益林划界办法》、《湖北生态公益林管理办法》等规章均将林权与林地的性质和用途予以区分，所有权和使用权属于集体所有，与林地本身具有公益性应该加以区别；3、批复和附表只能证明郧阳区在2014年调减了生态公益林，无法明确、充分证明金兴国占用林地在被调减的范围之内；4、杨溪铺镇征占公益林位置图和杨溪铺镇拟核减调整公益林位置图两份证据没有制图主体、时间和方法等关键因素，也没有该图说明目的的描述，而且同样无法明确、充分证明金兴国占用林地在被调减的范围之内。对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为：1、只能证明对被告履行了收缴清吴刚、赵丰强罚款和滞纳金的职责，对金兴国的滞纳金还没完全收缴到位，林业局仍需继续履职。从现场照片看，山体坡度较大的地方没有种上树木。不能证明被告作出行政处罚决定后，已经完全履行监管林地恢复原状的职责；2、该组证据只能证明林地上有树木，无法证明被告已经完全履行了督促恢复涉案林地恢复生态原状的职责。对第三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为该组证据只能证明被告为今后依法履行对本案林地的监管管理职责，进一步规范执法，拟申请成立相关机构，并制定了相关管护方案，不能说明目前林业局已经履职到位，督促当事人恢复了林地原状。
双方当事人在庭前共同申请对吴刚、金兴国、赵丰强毁坏公益林当前生态修复情况进行鉴定，本院依法委托十堰市林业调查规划设计院进行了鉴定，得出的鉴定意见为：（一）生态修复状况。三块林地造林时间为3月中旬前完成，采取人工客土植苗方式，目前就造林时间、树种选择、苗木质量、造林密度、造林方式来看符合林业造林相关技术标准。（二）造林生态修复正常管护情况下所需修复期限。按照林业相关规范要求，造林生态修复至少要3年才能达到郁闭要求。经庭审质证，公益诉讼人对上述鉴定意见的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为鉴定意见只能证明（1）涉案林地栽上了林木，并不能证明已经完全恢复林地功能。（2）林地的生态修复的期限包括整地、造林、补植、抚育等多个阶段阶段，修复期限至少为3年，目前的工作只能证明林地的恢复还处于初步的整地、造林阶段；被告十堰市郧阳区林业局对上述鉴定意见的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。
对双方均无异议的证据，本院予以采纳。对双方当事人提出异议的证据，本院认定如下：
第一，对公益诉讼人提交第一组证据材料，其目的是为了证明被告对金兴国等人擅自改变林地用途，损害国家和社会公共利益的违法行为作出了行政处罚决定，湖北省林业厅对郧县生态公益林面积是否作了调整，不影响被告作出的行政处罚决定的效力，因此，对该组证据的证据效力，本院依法予以认定；对被告提交第一组证据材料中的湖北省林业厅《关于调整郧县生态公益林面积的批复函》的证明目的，本院不予采纳。第二，公益诉讼人提交第三组证据材料，其目的是为了证明被告收到检察建议书后，未履行职责，导致国家和社会公共利益受到侵害，被告提出的行政处罚决定已经超过申请人民法院强制执行的期限，不能改变被告未依法履行职责，导致国家和社会公共利益受到侵害的事实。因此，对该组证据的证据效力，本院依法予以认定。第三，林地归谁所有与林地是否属于公益林，属于不同的概念，不论林地归谁所有，均不能改变其公益林的性质，对被告提交的第一组证据材料中的询问笔录、协议书，本院不予采纳。第四，被告提交第二组证据中的照片，其目的是为了证明公益诉讼人提起诉讼后，被告积极履职整改，督促行政相对人履行行政处罚决定所确定的内容，并非为了证明林地已经恢复功能，对被告提交该项证据材料的证明目的，本院依法予以采纳。第五、被告提交第三组证据材料，其目的是为了证明自己对今后依法行政，履职尽责工作作出了安排和部署，并非为了证明其已经履职尽责，对被告提交该组证据的证明目的，本院依法予以采纳。
根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：
2013年3月至4月，金兴国、吴刚、赵丰强在未经县级林业主管部门同意、未办理林地使用许可手续的情况下，在十堰市郧阳区杨溪铺镇财神庙村五组、卜家河村一组、杨溪铺村大沟处，相继占用国家和省级生态公益林地0.28公顷、0.22公顷、0.28014公顷，开采建筑石料。2013年4月22日、4月30日、5月2日，被告十堰市郧阳区林业局以鄂郧森公林罚决字（2013）第024号、鄂郧森公林罚书字（2013）第040号、鄂郧森公林罚书字（2013）第037号行政处罚决定书分别对金兴国、吴刚、赵丰强作出行政处罚决定，责令金兴国、吴刚、赵丰强停止违法行为，恢复所毁林地原状，分别处以56028元、22000元、28000元罚款，限期十五日内缴清。金兴国、吴刚、赵丰强在收到行政处罚决定书后，在法定期限内均未申请行政复议，也未提起行政诉讼，仅分别缴纳罚款5000元、15000元、20000元，未将被毁公益林地恢复原状。被告在法定期限内既未催告三名行政相对人履行行政处罚决定所确定的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定未得到执行，被毁公益林地未得到及时修复。
2015年12月12日，公益诉讼人向被告发出检察建议，认为被告在办理擅自改变林地用途、破坏生态公益林类行政处罚案件过程中，存在怠于履行职责、执行处罚不力、未及时向法院申请强制执行等违法情形，建议被告规范执法，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复森林植被。被告收到检察建议后，在规定期限内既未按检察建议进行整改落实，也未书面回复。2016年2月29日，公益诉讼人以被告未履行职责、致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态为由，向本院提起行政公益诉讼，要求本院确认被告未依法履行职责违法，并判令其依法继续履行职责。
在本案审理过程中，经被告督促，吴刚、赵丰强相继将罚款及加处罚款全部缴清，金兴国缴纳了全部罚款及部分加处罚款，剩余加处罚款以经济困难为由申请缓缴，郧阳区林业局批准了金兴国缓缴加处罚款的请求。同时，金兴国、吴刚、赵丰强三人在被毁林地上均补栽了苗木。受本院委托，十堰市林业调查规划设计院对被毁林地当前生态恢复程度及生态恢复所需期限进行了鉴定，鉴定意见显示：造林时间、树种、苗木质量、造林密度、造林方式等符合林业造林相关技术要求，在正常管护的情况下修复期限至少需要三年的时间才能达到郁闭要求。
另查明，被告在本案审理期间提交了一套对被毁林地拟定的管护方案。方案中，被告明确表示愿意继续履行监督管理职责，采取有效措施进行补救，恢复被毁林地的生态功能，并且成立了领导小组，明确了责任单位、管护范围、管护措施和相关要求。
根据本案查明的事实，本院认为：
首先，关于公益诉讼人十堰市郧阳区人民检察院请求确认被告十堰市郧阳区林业局在作出鄂郧森公林罚书字（2013）第040号、第024号、第037号行政处罚决定后未依法履行职责行为违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本案中，被告对被处罚人吴刚、金兴国、赵丰强等人毁损公益林地的违法行为作出行政处罚决定后，既未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中有关被毁林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到执行，罚款未予收缴，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告仍未纠正。本院受理本案后，被告虽然进行了整改，督促被处罚人缴纳了部分罚款（除金兴国确因经济困难被批准缓缴外，其余被处罚人均已全部缴清），并在被毁林地上补栽了苗木，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，应当确认被告怠于履行法定职责的不作为行为违法。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院予以支持。
其次，关于公益诉讼人请求判令被告十堰市郧阳区林业局继续履行法定职责的诉讼请求。被告虽在被毁林地补种了苗木并拟定了一套修复方案，但被毁林地恢复原状尚需一定时日，且只有在正常管护下才能实现修复目的，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，其当然承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责。被告应当继续履行上述法定职责，通过持续有效的监管，促使被毁林地修复到《生态公益林建设技术规范》所要求的标准。同时，由于被处罚人金兴国尚未全额缴纳加处罚款，被告在作出缓缴决定后，对剩余部分亦应负责收缴。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院亦予支持。
一、确认被告十堰市郧阳区林业局在作出鄂郧森公林罚书字（2013）第040号、鄂郧森公林罚决字（2013）第024号、鄂郧森公林罚书字（2013）第037号行政处罚决定后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法。
二、责令被告十堰市郧阳区林业局继续履行收缴剩余加处罚款的法定职责。
三、责令被告十堰市郧阳区林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。
案件受理费50元，由被告十堰市郧阳区林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状时预交上诉费50元，十堰市中级人民法院诉讼费专户名称：湖北省十堰市中级人民法院；开户银行：中国农业银行股份有限公司十堰广场支行；账户号：17234901040010701。通过邮局汇款的，款汇湖北省十堰市中级人民法院，邮编442000；地址：十堰市邮电街12号。上诉人应将注明一审案号的交费凭证复印件同时交本院。上诉人在上诉期届满后七日内未预交，也未提出缓交、减交、免交上诉案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理（本院不再另行送达预交上诉案件受理费通知）。
