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争议裁判文书
上传人评语:争议焦点:一、本案应否适用行政许可法、土地管理法等法律法规评判西团镇政府作出涉案《回复》行政行为的合法性;二、西团镇政府作出涉案《回复》的行政行为是否合法。
 
沈凌锋与盐城市大丰区西团镇人民政府二审行政判决书
江苏省盐城市中级人民法院
行政裁判文书
(2019)苏09行终226号

上诉人(原审原告):沈凌锋,男,1973年4月13日出生,汉族,居民,住盐城市大丰区。

被上诉人(原审被告):盐城市大丰区西团镇人民政府,住所地盐城市大丰区西团镇东塘路。

法定代表人:郁冰,该镇政府镇长。

出庭负责人:杨银珠,该镇政府副镇长。

委托诉讼代理人:宋飞,盐城市大丰区西团法律服务所法律服务工作者。

上诉人沈凌锋因与被上诉人盐城市大丰区西团镇人民政府(以下简称西团镇政府)土地行政答复一案,不服东台市人民法院(以下简称一审法院)于2019年3月11日作出的(2018)苏0981行初27号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,公开审理了本案。上诉人沈凌锋,被上诉人西团镇政府负责人杨银珠、委托诉讼代理人宋飞等到庭参加诉讼。现已审理终结。

一审法院认定事实:2018年4月20日,原告书面向大丰区政府提交《宅基地申请报告》一份,主要内容为:“本人自1999年结婚以来,一直未分配到宅基地(后来结婚的,只要申请的都能分配到宅基地且人口没有我家多)。现女儿又长大了,人口多,拥挤在20多平方米房子里,为解决住房拥挤实际困难,根据《宪法》第三十三条、《行政许可法》第五条第三款、第六条及土地法相关法律法规,现请求领导无偿分配给我家一处宅基地,便于建房,解决住房拥挤困难,望领导批准同意。”同日,大丰区政府以信访来件形式转交被告办理。被告在2018年4月24日收到来信阅办单后,于2018年5月3日对原告沈凌锋作出《回复》,主要内容是:你2018年4月20日呈大丰区人民政府关于“宅基地申请报告”经区领导批示于2018年4月24日转至我镇,按照区、镇领导的批示精神,经盐城市大丰区国土资源局城南分局调查核实,你本人系独生子女,你父亲沈正华于2008年12月经相关部门批准已有宅基地一处,且你夫妇和你一子女作为共有人申报,批准用地面积200平方米,建筑占地面积149平方米。经实地核查,宅基地现状实际使用面积达347.6平方米,主房及附房总建筑面积为253平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》《土地登记办法》和《盐城市农村宅基地管理办法》等相关法律规定,符合申请宅基地条件之一为多子女家庭,且其中一子女已达到婚龄,确需分居立户(分户后父母身边须有一个子女)。因你本人系独生子女,沈正华已拥有宅基地,同时你两个子女均未达到法定婚龄。因此,根据你家庭情况目前尚不符合申请宅基地条件。涉案《回复》向原告邮寄送达,原告于2018年5月10日收到《回复》后不服,于2018年6月11日提起本案行政诉讼,要求撤销被告作出的《回复》。

另查明,2018年4月28日,盐城市大丰区国土资源局城南分局曾向被告作出情况说明,主要内容为:原告的父亲沈正华于2008年12月经相关部门批准获得宅基地一处,且夫妇和一子女作为共有人申报,批准用地面积200㎡,建筑占地面积149㎡。经实地核查,所批准的宅基地实际使用面积达374.6㎡,主房及附房总建筑面积为253㎡。根据《中华人民共和国土地管理法》《土地登记办法》和《盐城市农村宅基地管理办法》等相关法律规定,符合申请宅基地条件之一为多子女家庭,且其中一子女已达到婚龄,确需分居立户(分户后父母身边须有一个子女)。因原告本人系独生子女,其父亲沈正华已拥有宅基地,同时其两个子女均未达到法定婚龄,按照他家庭目前情况不符合宅基地申请的相关政策。

再查明,原告沈凌锋的曾用名为“沈道荣”,系案外人沈正华的独生子。原告育有一子一女,分别出生于2011年12月22日和2001年1月2日,目前尚未达到法定婚龄。2008年,案外人沈正华户(包括原告在内共计5人)申请建房用地,同年12月经相关部门审核,案外人沈正华户宅基地面积批准为200㎡。另,经盐城市大丰区国土资源局城南分局调查核实,现有沈正华户宅基地实际使用面积、主房及附房总建筑占地面积均已超出所批准的面积。

一审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。涉案《回复》系由西团镇政府作出,现原告要求撤销被告作出的《回复》,故西团镇政府系本案适格的被告。

中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定,农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的,由村民提出用地申请,经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意,乡(镇)人民政府审核后,报县级人民政府批准。根据前述规定,原告申请的宅基地属于集体所有的土地,原告要取得宅基地应先向村民委员会或者集体经济组织提出书面申请,征得村民会议或者该农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后,报请乡(镇)人民政府审核,再由乡(镇)人民政府报请县级人民政府批准。本案中,原告的宅基地申请并未书面向西团镇北团村村民委员会提出,而是直接向大丰区政府提出申请要求分配宅基地,不符合上述宅基地申请的程序规定。为此,大丰区政府将原告的宅基地申请事项转至被告处进行办理,被告根据大丰区政府转办关于原告的宅基地申请进行的书面回复,是履行对农村村民宅基地进行审核的职责,其作出回复并无不妥。

中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《江苏省土地管理条例》第三十四条规定,农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地,其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行:(一)城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县,每户宅基地不得超过一百三十五平方米;(二)人均耕地在十五分之一公顷以上的县,每户宅基地不得超过二百平方米。不同地区宅基地面积的标准,设区的市、县人民政府在前款规定的限额内可以作出具体规定。《盐城市农村宅基地管理办法》第七条第二款规定,农村村民有下列情形之一的,可以申请宅基地:(一)多子女家庭,且其中一子女已达到婚龄,确需分居立户(分户后父母身边须有一个子女)……。农村宅基地管理办法中的户,是指按规定符合宅基地审批条件的人员组合的家庭,而户籍登记中的户是户籍管理的计户单位,与农村宅基地审批计户依据并不相同。本案中,原告作为案外人沈正华的独生子,与沈正华作为共有人(共计5人),已取得200㎡宅基地使用权,且原告两子女均未达到法定婚龄,并不符合上述申请宅基地条件。此外,经盐城市大丰区国土资源局城南分局实地勘测,沈正华户宅基地实际使用面积、主房及附房总建筑面积已超出了批准面积。因此,被告根据盐城市大丰区国土资源局城南分局实地勘测,结合原告目前家庭情况作出涉案《回复》,内容并无不当。

综上,原告要求撤销被告作出的《回复》的依据不足,其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决:驳回原告沈凌锋的诉讼请求。案件受理费50元,由原告沈凌锋负担。

沈凌锋上诉请求:1.撤销一审行政判决,并依法改判。2.由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由:一、一审法院认定涉案《回复》系由西团镇政府作出,故西团镇政府系本案适格被告是错误的,应当裁定不予受理。本案被告是大丰区人民政府,或者同时将区政府和镇政府列入被告,才符合法律规定。二、西团镇政府不能以自己的名义对外作出回复,该回复也应依法予以撤销且不能重新作出。根据行政许可法第三十五条的规定,西团镇政府无权就是否批准申请作出最终决定,也不得截留审批材料不予上报。三、西团镇政府作出的涉案《回复》认定事实不清,程序违法,适用法律错误,因而不具有合法性,依法应当撤销。

西团镇政府辩称:一、依据土地管理法第二十六条规定,农村村民住宅用地经乡镇人民政府审核,由县级人民政府批准,因此,乡镇人民政府对宅基地申请具有审核之职,县级人民政府具有审批之权,而无审核之职。二、被上诉人向上诉人作出回复是依法履行复核职责。三、上诉人的宅基地申请经调查核实不符合申请条件,被上诉人所作回复内容并无不当。四、上诉人虽然已经分户,但其分户是以申请宅基地为目的,不属于宅基地批准的范围。一审法院认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,判决公正,请求驳回上诉人的上诉请求。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。

本院认为,根据双方当事人的诉辩意见,本案二审的主要争议焦点归纳为:一、本案应否适用行政许可法、土地管理法等法律法规评判西团镇政府作出涉案《回复》行政行为的合法性;二、西团镇政府作出涉案《回复》的行政行为是否合法。现分述如下:

一、关于本案应否适用行政许可法、土地管理法等法律法规评判西团镇政府作出涉案《回复》行政行为的合法性的问题

中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定,依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可,下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定,农村村民新建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的,由村民提出用地申请,经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意,乡(镇)人民政府审核后,报县级人民政府批准。《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第六条关于宅基地审批程序规定,使用村内原有建设用地的,由村申报、乡(镇)审核,批次报县(市)批准后,由乡(镇)国土资源所逐宗落实到户。根据上述法律法规规定,农村村民申请宅基地应经由村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后申报,镇人民政府审核后,报县级人民政府批准的逐步审批程序。

本案中,上诉人沈凌锋本次申请宅基地未经所在村讨论同意后申报镇人民政府审核,而是直接向盐城市大丰区人民政府递交《宅基地申请报告》,不符合法定的宅基地申请程序;被上诉人西团镇政府也不是依据沈凌锋所在村的同意和申报进行审核,且其行政行为系因沈凌锋不符合法定的宅基地申请所产生。因此,西团镇政府作出涉案《回复》的行政行为,不属于其依照行政许可程序而履行对农村村民申请宅基地进行审核的职责,进而不能适用上述法律法律规章评判该行政行为的合法性。同理,也不影响上诉人沈凌锋依据上述法律法律规章的相关规定再次申请宅基地。

二、关于西团镇政府作出涉案《回复》的行政行为是否合法的问题

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七项规定,乡、民族乡、镇的人民政府行使办理上级人民政府交办的其他事项的职权。

本案中,盐城市大丰区人民政府于2018年4月20日接到沈凌锋的《宅基地申请报告》后,于当日将该事项交给西团镇政府办理。西团镇政府接收材料后,于同月28日取得盐城市大丰区国土资源局城南分局针对沈凌锋的宅基地申请向其作出的情况说明,并据此作出涉案《回复》。在此,西团镇政府依照上述法律的规定,具有办理涉案《回复》的法定职责,且所作涉案《回复》具有事实依据和相关法律法规政策等依据,亦符合办理上级人民政府交办的其他事项的相关程序规定。因此,西团镇政府作出涉案《回复》的行政行为是合法的。

至于,上诉人沈凌锋提出的本案被告应是大丰区人民政府,或者同时将区政府和镇政府列为被告的主张,业经本院于2018年5月28日作出(2018)苏09行初159号行政裁定,对起诉人沈凌锋的起诉,本院不予立案;江苏省高级人民法院于同年10月8日作出(2018)苏行终1437号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定。因此,本案不予理涉。

综上,上诉人沈凌锋的上诉请求不能成立,依法予以驳回;一审判决认定事实清楚,虽然适用法律有瑕疵,本院予以纠正,但判决结果正确,依法予以维持。依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七项,《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

上诉人沈凌锋预交的二审案件受理费50元,由沈凌锋负担。

本判决为终审判决。


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