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争议裁判文书
上传人评语:《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定,农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的,由村民提出用地申请,经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意,乡(镇)人民政府审核后,报县级人民政府批准。
 
沈凌锋与盐城市大丰区西团镇人民政府一审行政判决书
江苏省东台市人民法院
行政裁判文书
(2018)苏0981行初27号

原告:沈凌锋,居民。

被告:盐城市大丰区西团镇人民政府,住所地盐城市大丰区西团镇东塘路。

法定代表人:郁冰,该镇镇长。

委托代理人:杨银珠,该镇副镇长。

委托代理人:宋飞,盐城市大丰区西团法律服务所法律工作者。

原告沈凌锋不服被告盐城市大丰区西团镇人民政府(以下简称西团镇政府)于2018年5月3日作出的《关于沈凌锋宅基地申请报告回复》(以下简称《回复》),向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月11日立案后,于2018年6月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018年7月25日、2018年11月14日公开开庭审理了本案。原告沈凌锋、被告西团镇政府的副镇长杨银珠及委托代理人宋飞到庭参加诉讼。2018年12月11日,经江苏省高级人民法院批准,延长本案审理期限。本案现已审理终结。

被告西团镇政府于2018年5月3日对原告沈凌锋作出《回复》,主要内容是:你2018年4月20日呈大丰区人民政府关于“宅基地申请报告”经区领导批示于2018年4月24日转至我镇,按照区、镇领导的批示精神,经盐城市大丰区国土资源局城南分局调查核实,你本人系独生子女,你父亲沈正华于2008年12月经相关部门批准已有宅基地一处,且你夫妇和你一子女作为共有人申报,批准用地面积200平方米,建筑占地面积149平方米。经实地核查,宅基地现状实际使用面积达347.6平方米,主房及附房总建筑面积为253平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》和《盐城市农村宅基地管理办法》等相关法律规定,符合申请宅基地条件之一为多子女家庭,且其中一子女已达到婚龄,确需分居立户(分户后父母身边须有一个子女)。因你本人系独生子女,沈正华已拥有宅基地,同时你两个子女均未达到法定婚龄。因此,根据你家庭情况目前尚不符合申请宅基地条件。

原告沈凌锋诉称,因家庭人口多,原告一直未分配到宅基地,而与原告情况相同的人都申请到了宅基地。现原告一家四口人,拥挤在20多平方米的房子里。为解决住房实际困难,根据2016年8月1日盐城中院庭审时三级政府的一致意见,只要分户了就无偿分配宅基地。后原告通过行政诉讼办理了分户,根据“一户一宅”的原则,再次向盐城市大丰区人民政府(以下简称大丰区政府)提出了宅基地申请,但是大丰区政府在20个工作日未予答复。2018年3月,原告以大丰区政府不履行法定职责为由提起行政诉讼。大丰区政府收到诉状后于2018年4月20日到原告家中诱骗原告重新写一份宅基地申请并答应原告帮助办理。后该宅基地申请被作为信访案件转到西团镇政府,西团镇政府作出不予批准的回复,也未告知原告有申请行政复议或提起行政诉讼的权利等救济途径。大丰区政府具有批准本行政区域内农村村民住宅用地的法定职权。对于原告的宅基地申请,大丰区政府以偷换程序的方式作为信访案件处理,推卸法定职责。西团镇政府作出的案涉《回复》,严重剥夺了原告一户拥有一处宅基地的权利。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第三款、《土地管理法》第六十二条及《中华人民共和国行政许可法》相关规定,对当事人的权利义务产生实际影响的信访答复属于可诉的具体行政行为,故请求依法撤销被告作出的案涉《回复》。

原告沈凌锋向本院提交了以下证据:

1.《回复》1份。拟证明被告于2018年5月3日作出被诉行政行为,原告于2018年5月10日收到《回复》。

2.户口簿1份。拟证明根据“一户一宅基地”原则,原告享有申请宅基地的权利。

3.示意图1份。拟证明现宅基地申请以父母身边是否有子女来分配是不公平的做法,与“一户一宅基地”的原则相违背。

4.江苏省土地规费专用收据1份。拟证明临时用地未经他人申请的情况下,不可转为宅基地。

5.编号〔2016〕003号《信访事项不予受理告知书》1份。

6.《初访接待处理情况》1份。

上述证据5、6,拟证明宅基地申请不属于信访受理范围。

被告西团镇政府辩称,1、被告作出的《回复》合法、合理。被告作为基层人民政府,对本辖区范围内居民申请宅基地的事项有调查、回复的职责。案涉《回复》是被告根据上级政府的交办,认真调查后而作出。2、原告的诉讼请求及理由,与客观事实不符。原告虽于2018年4月向大丰区政府书面申请宅基地,后大丰区政府将该书面申请转交给被告审核。被告收到转件后,再次对原告的宅基地用地情况进行了调查核实。经查,案外人沈正华与原告系父子关系,原告是案外人沈正华的独生子。2008年12月,经相关部门同意,批准沈正华用地面积200㎡,建筑面积149㎡。据2011年9月18日地籍调查表记载,沈正华一户宗地面积411.4㎡。2018年4月28日经实地核查,2008年所批准的宅基地实际使用面积已达374.6㎡,主房及附房总建筑面积达253㎡。故原告作为独生子,与其共同居住的父亲沈正华已经享有宅基地使用权,且面积超过250㎡。原告此前的宅基地用地申请因不符合相关法律及规划要求,大丰区政府已作出不予审批的决定,且被江苏省高级人民法院生效法律文书予以确认。3、被告针对原告的宅基地申请所作出的《回复》,程序合法、适用法律及政策正确、内容得当。原告系案外人沈正华的独生子,沈正华已拥有宅基地,该宅基地的共同使用权人有原告,同时原告的两个子女均未达到法定婚龄,且“现状”的宅基地实际使用面积已达374.6㎡,主房及附房总建筑面积达253㎡,根据其家庭情况,原告目前不符合申请宅基地条件。原告对公安系统的“户”与宅基地管理的“户”理解错误。公安户籍管理中的“户”一般是指户口登记的单位,是公安户籍管理的基本单元,不涉及“户”的房屋产权归属问题。公安“户”中任何一人当达到经济独立、分别生活、有规定的居住条件的,可以从原户中分立出来立户,即为“分户”。而宅基地管理的“户”是指符合宅基地申请条件的家庭。“户”里每一个人对宅基地和房屋拥有用益物权,且“户主”必须拥有宅基地上的房屋产权。根据现行宅基地审批管理政策规定,宅基地分户条件是“同户居住人口中两个以上(含两个)未婚者,其中一个已达婚龄,居住拥挤,确需分户的。”根据上述分户条件,可以确定一户只有一个子女,宅基地是不允许分户的,即父母不得单独立户。4、原告为了个人私利,明知按照现行的政策规定不符合取得宅基地条件,仍多年、多次、多途径重复要求,耗费了大量行政资源和司法资源。现其再次提起行政诉讼,显属滥用诉权、浪费诉讼资源。请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告西团镇政府向本院提交了以下证据:

1.编号000046号《人民来信阅办单》1份。拟证明2018年4月20日原告以人民来信的方式,向大丰区政府递交宅基地申请报告,大丰区政府转交被告进行答复。

2.落款日期为2018年4月20日的《宅基地申请报告》1份。拟证明原告递交人民来信的具体内容及要求。

3.落款日期为2018年4月28日的《情况说明》1份。拟证明盐城市大丰区国土资源局城南分局对原告的用地情况进行了现场勘查,核实了原告宅基地的实际用地面积和建筑面积情况。

4.宗地图1份。拟证明原告与其父亲沈正华共享的宅基地面积及房屋实际建筑面积。

5.盐城市大丰区宅基地建房批次报批表1份。拟证明原告于2016年曾提出宅基地申请,经国土部门审查,其申请不符合条件。

6.落款日期为2016年6月24日的《盐城市大丰区人民政府不予审批决定书》1份。拟证明原告于2016年5月12日提出宅基地申请,申请的宅基地位于基本农田内,故大丰区政府作出不予审批决定。

7.西团镇土地利用总体规划图(局部)1份。拟证明原告申请的宅基地地块位于基本农田内。

8.(2017)苏行终299号行政判决书1份。拟证明原告不服大丰区政府土地行政审批,提起行政诉讼,江苏省高级人民法院作出了终审判决。

9.《回复》1份。拟证明被告在法定期限内对原告的宅基地申请作出了回复。

10.编号为XA72615374532国内邮寄回执1份。拟证明被告将案涉《回复》向原告进行了邮寄送达。

11.大政法函[2018]1号《函》1份。拟证明盐城市大丰区人民政府法制办公室责令西团镇北团村组织召开村民会议,对原告提出的宅基地申请进行民主讨论表决。

12.村民会议记录、落款日期为2018年7月20日的《关于沈凌锋在基本农田内提出申请宅基地一事专题召开村民代表会议情况汇报》各1份。拟证明西团镇北团村召开村民代表会议,对原告的宅基地申请进行了民主表决,表决结果为不同意原告的宅基地申请。

13.《建房用地申请报告》1份。拟证明原告是沈正华户的宅基地共有人,以及四至面积。

被告西团镇政府向本院补充提交了以下证据:

1.登记日期为2010年8月9日的《常住人口登记表》1份。拟证明原告沈凌锋的曾用名为“沈道荣”。

2.实地勘测图1份。拟证明原告与其父亲沈正华共同享有的宅基地使用面积及房屋实际建筑面积。

被告西团镇政府向本院提交了以下依据:

1.《中华人民共和国土地管理法》(节录)。

2.《中华人民共和国村民委员会组织法》(节录)。

3.《江苏省土地管理条例》(节录)。

4.《盐城市农村宅基地管理办法》(节录)。

经庭审质证,原告对被告提交的证据1的真实性、关联性、合法性(以下简称“三性”)均有异议,该证据系被告制作提交,原告的宅基地申请既然作为人民来信处理,根据信访条例规定,应当不予受理;对证据2的真实性无异议,该申请报告系原告本人提交;对证据3的三性均有异议,与案涉《回复》内容相同;对证据4的真实性、关联性有异议,认为平面与实际不符,该宗地图与原告无任何关联;对证据5的“三性”均有异议,认为报批表中认定未分户、原告现有宅基地面积与事实不符,报批表也与原告提交的《宅基地申请报告》内容不符,且被告以自己的名义作出《回复》没有法律依据;对证据6的“三性”均有异议,认为大丰区政府并未收到2016年5月12日的宅基地申请报告;对证据7-9的“三性”均有异议;对证据10的“三性”无异议;对证据11的“三性”均有异议,认为该份证据反而能证明原告将《宅基地申请报告》邮寄给西团镇政府书记刘兴宏是合法的;对证据12的“三性”均有异议,认为村民代表会议的决定不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触,该决定剥夺了原告户拥有一处宅基地的合法权利。且该村民代表会议是针对原告要求在基本农田和226省道上申请宅基地进行的民主评议,与本案所涉的原告要求无偿分配一处宅基地无关联;对证据13的真实性、关联性有异议,认为原告对申请报告中的宅基地不具有使用权,不认可属于原告的宅基地;对被告补充提交的证据1中关于沈凌锋曾用名“沈道荣”这一事实无异议,但对该份证据的关联性有异议,认为原告已与案外人沈正华(系原告父亲)分户;对被告补充提交的证据2的关联性有异议,认为分户后的子女对原先同户申请的宅基地没有使用权。

被告对原告提交的证据1的“三性”均无异议;对证据2的真实性无异议,对关联性及证明目的有异议,认为原告多次申请宅基地、多次提起诉讼,其所谓的分户是2017年3月在公安机关进行的分户,其目的显然是以申请宅基地为目的,而根据相关法律规定,以申请宅基地为目的的分户属于不予批准范围之内;对证据3的证明目的有异议,认为只能说明家庭关系,与本案无关联性;对证据4的真实性无异议,但认为案外人沈正华与原告系父子关系,目前共同居住在同一宅基地上;对证据5、6的真实性无异议,对关联性有异议。

本院对上述证据认证如下:被告提交的证据1、2,能够证明原告于2018年4月20日向大丰区政府递交《宅基地申请报告》,大丰区政府以信访来件形式转交西团镇政府办理的事实,本院对该组证据的真实性、关联性予以认定;被告提交的证据3,能够证明盐城市大丰区国土资源局城南分局就原告是否符合宅基地申请条件向西团镇政府作出了情况说明,本院对该份证据的真实性、关联性予以认定;被告提交的证据4,结合被告补充提交的证据2,能够证明案外人沈正华户的宅基地面积;被告提交的证据5-8,系原告于2016年5月12日申请宅基地,因申请的地块位于基本农田内,大丰区政府作出了不予审批决定书,后原告不服提起行政诉讼,该组证据与本案原告要求无偿分配宅基地无关联,不作为本案的定案依据;被告提交的证据9、10,能够证明被告作出案涉《回复》并向原告送达的事实,本院对该组证据的真实性予以认定;被告提交的证据11,系被告作出案涉《回复》后,大丰区政府法制办公室要求被告责令北团村组织召开村民会议,与本案无关联性;被告提交的证据12,从证据的内容反映系针对原告在属于基本农田范围内申请宅基地事项进行的民主评议,与本案无关联性;被告提交的证据13,能够证明原告系案外人沈正华户宅基地的共有人,本院对该份证据的真实性、关联性予以认定。被告补充提交的证据1、2,能够证明原告沈凌锋的曾用名为“沈道荣”,以及沈正华户宅基地实际使用面积及主房、附房总建筑面积已超出批准面积的事实,本院对该组证据的真实性、关联性予以认定。原告提交的证据1,能够证明被告府2018年5月3日作出被诉行政行为的事实,本院对其真实性、关联性予以认定;原告提交的证据2,不能证明原告的证明目的,但能够佐证原告的两个子女均未达到法定婚龄这一事实,本院对该份证据的真实性、关联性予以认定;原告提交的证据3-6,与本案不具有关联性,本院对该组证据不予认定。

经审理查明,2018年4月20日,原告书面向大丰区政府提交《宅基地申请报告》一份,主要内容为:“本人自1999年结婚以来,一直未分配到宅基地(后来结婚的,只要申请的都能分配到宅基地且人口没有我家多)。现女儿又长大了,人口多,拥挤在20多平方米房子里,为解决住房拥挤实际困难,根据《宪法》第三十三条、《行政许可法》第五条第三款、第六条及土地法相关法律法规,现申请,请求领导无偿分配给我家一处宅基地,便于建房,解决住房拥挤困难,望领导批准同意。”同日,大丰区政府以信访来件形式转交被告办理。被告2018年4月24日收到来信阅办单后,于2018年5月3日作出涉案《回复》并向原告邮寄送达,原告于2018年5月10日收到《回复》。后原告不服《回复》,遂于2018年6月11日提起本案行政诉讼,要求撤销被告作出的《回复》。

另查明,2018年4月28日,盐城市大丰区国土资源局城南分局曾向被告作出情况说明,主要内容为:原告的父亲沈正华于2008年12月经相关部门批准获得宅基地一处,且夫妇和一子女作为共有人申报,批准用地面积200㎡,建筑占地面积149㎡。经实地核查,所批准的宅基地实际使用面积达374.6㎡,主房及附房总建筑面积为253㎡。根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》和《盐城市农村宅基地管理办法》等相关法律规定,符合申请宅基地条件之一为多子女家庭,且其中一子女已达到婚龄,确需分居立户(分户后父母身边须有一个子女)。因原告本人系独生子女,其父亲沈正华已拥有宅基地,同时其两个子女均未达到法定婚龄,按照他家庭目前情况不符合宅基地申请的相关政策。

再查明,原告沈凌锋的曾用名为“沈道荣”,系案外人沈正华的独生子。原告育有一子一女,分别出生于2011年12月22日和2001年1月2日,目前尚未达到法定婚龄。2008年,案外人沈正华户(包括原告在内共计5人)申请建房用地,同年12月经相关部门审核,案外人沈正华户宅基地面积批准为200㎡。另,经盐城市大丰区国土资源局城南分局调查核实,现有沈正华户宅基地实际使用面积、主房及附房总建筑占地面积均已超出所批准的面积。

本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。案涉《回复》系由西团镇政府作出,现原告要求撤销被告作出的《回复》,故西团镇政府系本案适格的被告。

中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定,农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的,由村民提出用地申请,经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意,乡(镇)人民政府审核后,报县级人民政府批准。根据前述规定,原告申请的宅基地属于集体所有的土地,原告要取得宅基地应先向村民委员会或者集体经济组织提出书面申请,征得村民会议或者该农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后,报请乡(镇)人民政府审核,再由乡(镇)人民政府报请县级人民政府批准。本案中,原告的宅基地申请并未书面向西团镇北团村村民委员会提出,而是直接向大丰区政府提出申请要求分配宅基地,不符合上述宅基地申请的程序规定。为此,大丰区政府将原告的宅基地申请事项转至被告处进行办理,被告根据大丰区政府转办关于原告的宅基地申请进行的书面回复,是履行对农村村民宅基地进行审核的职责,其作出回复并无不妥。

中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《江苏省土地管理条例》第三十四条规定,农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地,其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的百分之七十。宅基地面积按如下标准执行:(一)城市郊区和人均耕地在十五分之一公顷以下的县,每户宅基地不得超过一百三十五平方米;(二)人均耕地在十五分之一公顷以上的县,每户宅基地不得超过二百平方米。不同地区宅基地面积的标准,设区的市、县人民政府在前款规定的限额内可以作出具体规定。《盐城市农村宅基地管理办法》第七条第二款规定,农村村民有下列情形之一的,可以申请宅基地:(一)多子女家庭,且其中一子女已达到婚龄,确需分居立户(分户后父母身边须有一个子女)……。农村宅基地管理办法中的户,是指按规定符合宅基地审批条件的人员组合的家庭,而户籍登记中的户是户籍管理的计户单位,与农村宅基地审批计户依据并不相同。本案中,原告作为案外人沈正华的独生子,与沈正华作为共有人(共计5人),已取得200㎡宅基地使用权,且原告两子女均未达到法定婚龄,并不符合上述申请宅基地条件。此外,经盐城市大丰区国土资源局城南分局实地勘测,沈正华户宅基地实际使用面积、主房及附房总建筑面积已超出了批准面积。因此,被告根据盐城市大丰区国土资源局城南分局实地勘测,结合原告目前家庭情况作出案涉《回复》,内容并无不当。

综上,原告要求撤销被告作出的《回复》的依据不足,其诉讼请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决如下:

驳回原告沈凌锋的诉讼请求。

案件受理费50元,由原告沈凌锋负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于江苏省盐城市中级人民法院。


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