申诉人（一审原告、二审被上诉人）张少华（自然人基本情况略）。
申诉人（一审原告、二审被上诉人）蒋成德（自然人基本情况略）。
共同委托代理人：冯文锋，河南大河律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审上诉人）新蔡县公安局。
法定代表人王一峰，该局局长。
委托代理人周国民、郎倩，新蔡县公安局干警。
申诉人张少华、蒋成德因诉新蔡县公安局不履行法定职责并请求赔偿一案，不服驻马店市中级人民法院2004年7月26日作出的（2004）驻行再终字第033号行政判决，向本院提出申诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申诉人张少华及其委托代理人冯文锋，被申诉人新蔡县公安局的委托代理人周国民、郎倩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审认定：张少华、蒋成德将其从罗山县竹杆镇收购的芝麻131包，重20960308斤（收购平均价为每斤2．65元），委托罗山县城南车队的司机蔡学保承运至安徽省临泉县出售。1999年11月3日晨5时许，蔡驾驶的东风货车（车号豫S－20526）行至新蔡县境内106国道930公里900米处时，与迎面驶来的新蔡县李桥回族镇李桥村民韩某某驾驶的农用三轮车相撞，造成三轮车上的五人两死三伤。事故发生后，新蔡县公安局交通警察大队接到举报后，于当日晨7时许派员到达事故现场。当时死者亲属已纠集该县李桥镇近百名回族群众聚集事故现场，阻挠被告单位工作人员执行公务，并强行拦车收费，一直持续到次日。致使肇事货车和二原告的131包芝麻未能转移出事故现场。1999年11月4日中午11时许，二原告到新蔡县公安局交警大队说明肇事车辆上的芝麻是他们的，要求转走货物，该交警大队工作人员让二原告返家开具货物所有权证明手续。当日下午二时左右，被告单位工作人员根据工作布置，撤离了事故现场，仍在现场聚集的李桥镇回民群众在死者亲属时某某的纠集下，借机用农用三轮车将二原告的131包芝麻哄抢一空。事后，二原告多次找被告要求追回被抢的芝麻，被告虽已立案侦查，但至今未能追回。1999年11月8日，张少华到新蔡县公安局刑警大队报案，称其芝麻被哄抢，要求立案查处，被告单位于当日立案。经调查取证，被告于2001年 4月29日以涉嫌聚众哄抢罪将犯罪嫌疑人时某某刑事拘留。同年5月2日，被告提请新蔡县人民检察院批准逮捕。同年5月28日，新蔡县人民检察院以犯罪嫌疑人时某某的行为事实不清，证据不确实充分为由，作出不批准逮捕决定。同年6月5日，被告对犯罪嫌疑人时某某决定取保候审。经被告查明，二原告的131包芝麻现已被犯罪嫌疑人时某某变卖，得款21000元。
一审法院认为：承运二原告货物的车辆发生交通事故后，向被告提出货是他们的要求转货，被告让原告出具所有权证，在二原告未提交货物所有权证明的情况下，被告未让二原告转货。根据《道路交通事故处理程序规定》第十九条的规定，被告对二原告的货物应妥善保管。二原告的货物在被告的监管下，由于被告单位工作人员撤离事故现场，致使二原告的货物遭到哄抢，且至今未能追回。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条“人民警察应保护公民人身安全、人身自由和合法财产”的规定，二原告诉被告未完全履行法定职责的理由成立，应予以支持。由于二原告的经济损失与被告未完全履行监管、保护职责有因果关系，根据最高人民法院法释（2001）四号关于“公安机关不履行法定职责，致使公民。法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任”的批复，二原告请求被告承担赔偿责任，于法有据。其货物损失应以收购价每斤2．65元计算。二原告要求赔偿差旅费等请求，可根据二原告主张权利中的实际支出，酌情予以赔偿。要求赔偿误工费及此次诉讼中的律师代理费，因未提交证据证明，不予支持。要求被告支付资金占压利息，证据不足。依据《中华人民共和国人民警察法》第二条，《国家赔偿法》第二十五条、第二十八条第七项，《最高人民法院关于执行（行政诉讼法诺干问题的解释》第五十七条第二款第一项和2001年7月17日最高人民法院关于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任的批复，经审判委员会讨论决定，判决： l．确认被告新蔡县公安局1999年11月4日对原告张少华、蒋成德的货物未完全履行监管、保护职责的行为违法；2．限被告新蔡县公安局于本判决生效后三十日内返还原告张少华、蒋成德的芝麻20960斤。如逾期不能返还，按每斤2．65元，支付赔偿金55544元；3．被告新蔡县公安局赔偿原告张少华、蒋成德差旅费2608元，第一次诉讼律师代理费1300元，共计3908元，限本判决生效后三十日内付清；4．驳回原告张少华、蒋成德要求被告赔偿误工费、资金占压利息、此次诉讼律师代理费的诉讼请求。
新蔡县公安局不服该一审判决，向驻马店市中级人民法院提出上诉。
二审查明的事实与一审法院一致。
二审认为：上诉人在接到承运被上诉人货物的车辆发生交通事故报案后，及时赶到现场，由于死者家属和当地群众阻挠上诉人工作人员执行公务，致使车辆和车上货物未能转移出事故现场。虽然被上诉人提出转货，由于被上诉人未提供货物所有权证明，上诉人未让被上诉人转货是妥当的。上诉人工作人员在对死者家属未做通工作，遭到群众围攻并有事态扩大，根据工作需要暂时撤离现场，向领导请示和准备采取更好措施的情况下，车上的货物被哄抢，而且上诉人又及时赶到现场，实际上上诉人一直在履行法定职责，并不存在未完全履行监管保护职责的行为。一审判决认定上诉人未完全履行监管、保护职责不当。被上诉人的货物被哄抢后，被上诉人已向上诉人报案，要求通过刑事侦查程序来追回被哄抢的货物，并且上诉人已按刑事案件立案，正在侦查调查中，对犯罪嫌疑人也已采取了刑事强制措施。所以，被上诉人在通过刑事司法救济的途径来请求
追回被哄抢货物的情况下，又起诉上诉人不履行法定职责，并要求赔失理由不足。上诉人的上诉理由应予支持。原审法院判决确认上诉人未完全行监管，保护职责违法，并让其赔偿被上诉人的经济损失属适用法律不当，应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项人最高人民院关于执行仲华人民共和国行政诉讼法诺干问题的解释》第五十六条第（－）项之规定，判决：1．撤销正阳县人民法院（2001）正行初字第38号行政判决；2．驳回被上诉人的诉讼请求。 张少华、蒋成德不服该二审判决，向驻马店市人民检察院提出申诉。驻马店市人民检察院提请河南省人民检察院提出抗诉。河南省人民检察院出具豫检行抗字（2003）2号行政抗诉书，本院以（2003）豫法行抗字第2号函要求驻马店市中级人民法院对本案进行再审。
驻马店市中级人民法院再审查明的事实与原判认定的事实相一致。
再审认为：本案双方当事人所争执的焦点问题是新蔡县公安局是否履行了法定职责，张少华蒋成德要求新蔡县公安局给予行政赔偿是否成立。从本案查明的情况来看，承运张少华、蒋成德芝麻的货车在新蔡境内发生交通事故后，作为负有职责的行政机关新蔡县公安局，在接到报案之后，就及时组织警力赶到现场进行处理。但由于死者家属和当地不明情况群众阻挠公安人员执行公务，致使该车辆和车上的货物未能够转移出事故现场。新蔡县公安局在对死者家属做工作未作通、遭到群众围攻并有事态扩大的情况下，根据当时工作的需要暂时撤离现场，向领导请示和准备采取更好的措施，在此情况下车上的货物被哄抢，这种撤离行为亦不能视为是不履行法定职责，而是由于当时事态的发展已非在场警力所能控制，为了避免矛盾的进一步扩大，更好地履行职责所采取的行为，因此，新蔡县公安局实际上已履行了法定职责，而非未完全履行监管和保护职责。原审法院判决确认新蔡县公安局未完全履行监管保护职责违法，并让其赔偿张少华、蒋成德的经济损失属适用法律不当，二审予以改判无有不妥之处。抗诉机关对此的抗诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法诺干问题的解释》第七十六条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决：维持本院（2002）驻行终字第26号行政判决。
张少华、蒋成德不服该再审判决，向本院提出申诉。其主要申诉理由是：二审判决和再审判决曲解了履行法定职责与完全履行监管职责和保护职责的意思。在被申诉人让申诉人回去开具所有权证明晚根据《道路交通事故处理程序》第十九条的规定，被申诉人就应对申诉人的货物妥善保管。这种保管职责根据《警察法》第二条的规定是强制性的，是必须完全履行的，而本案中，被申诉人撤离现场的行为就是未完全履行职责的行为。对于给申诉人造成的损失，被申诉人应当予以赔偿。请求：1．撤销驻马店市中级人民法院（2002）驻行终字第26号行政判决和（2004）驻行再终字第033号行政判决。2．维持正阳县人民法院（2001）正行初字第38号行政判决第一、二、三项。3．判令被申诉人赔偿差旅费260元和按同期银行贷款利率向申诉人支付被抢货物的利息损失（从1999年11月3日起至本案判决支付日满止）。
被申诉人新蔡县公安局答辩称： 1999年11月3日发生交通事故后，我局民警到现场处理时，遇到群众阻碍公务，气焰嚣张，对民警围攻、谩骂，并拦车收费，当时现场情况混乱无法控制，我局民警和当地村、镇干部、派出所多次作工作都收效甚微。为防止发生更严重的危害后果，我局民警在11月4日下午二点从现场撤离，由村、镇干部继续做工作。但二点三十分左右，车上的货物被哄抢。我局接到报警后迅速赶到现场，但已人去车空，货物被抢走。这个过程说明我局撤离现场并不是放任不管，是在当时特定的环境下，为避免发生回汉民械斗的流血事件，从而更好地履行职责所采取的措施。而且被抢的货物并不属于《道路交通事故处理程序》第十九条规定的无人认领的范围，且货物不在我局实际控制之下，所以一审法院认定货物是在我局的监管之下被哄抢是错误的，既然我局未能实际控制该货物，也就谈不上要妥善保管。请求驳回申诉人的诉讼请本院查明的事实与原一审相同。
本院认为：本案当事人争议的关键问题是被申诉人新蔡县公安局是否存在不履行法定职责的情况以及是否应该承担赔偿责任。从本案情况看，在发生交通事故后，被申诉人将承运申诉人芝麻的肇事车辆扣押，但并没有让申诉人将芝麻领走，根据1992年公安部发布的《道路交通事故处理程序规定》第19条的规定：“公安交通管理部门对交通事故现场遗留物品应当保护；除物证外，其他财物必须及时发还当事人；暂时无人认领的，要妥善保管；暂时无法移动的，应当指定当事人一人或者有关人员守护，并设明显标志。”和驻马店市中级人民法院于2001年8月15日作出的（2001）驻行终字第35号终审裁定中认定的“在交通事故现场，当时在上诉人张少华、蒋成德没有向被上诉人新蔡县公安局提供货物归其所有的情况下，被上诉人新蔡县公安局没有让上诉人转货，根据《道路交通事故处理程序规定》第19条的规定，是对事故现场货物的妥善保管，而不是对上诉人张少华、蒋成德货物的扣押。”这说明被申诉人新蔡县公安局对车上的货物有妥善保管的义务和责任。被申诉人是执法机关，应该信尽职守，有责任保护公民的财产和人身安全不受侵害，尤其是在当时现场秩序混乱，情况复杂的情况下，就更需要公安机关尽全力控制和维护，但是被申诉人反而全部撤离了现场，这是被申诉人放弃履行法定职责的表现，是违法行为。原一审判决确认被申诉人未完全履行监管、保护职责的行为违法正确，应予维持。被申诉人答辩称其撤离是为了更好地履行职责而采取的措施的理由不能成立。在被申诉人撤离现场不久肇事车上的货物即被哄抢，这说明被申诉人不履行监管职责与货物被抢存在一定的因果关系，对此造成的损失应该承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》的规定，赔偿范围应该是指当事人的直接损失。本案中申诉人货物的损失及利息、有证据的律师费和差旅费均为直接损失。原一审判决认定的货物价值55544元，差旅费2608元，律师费1300元正确，由于芝麻早已不存在，应付相应的赔偿金，故一审判决第二项应变更为判决被申诉人赔偿损失；一审判决驳回申诉人要求支付利息的请求不当，应予纠正。对于申诉人申诉中提出的一审之后的差旅费3127元中，中有去北京的费用46元、餐费100元等共275元不属于本案应赔偿差旅费的内容，不予赔偿，剩余的2852元应作为差旅费赔偿。申诉人提出的赔偿后三次的律师费的请求，因为申诉人并未提供证据证明，不予赔偿。原二审判决和再审判决错误，应予撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第三项之规定，判决如下：
一、撤销驻马店市中级人民法院2004年7月26日作出的（2004）驻行再终字第033号行政判决；
二、撤销驻马店市中级人民法院2002年5月16日作出的（2002）驻行终字第26号行政判决；
三、维持正阳县人民法院2002年1月28日作出的（2001）正行初字第38号行政判决的第一、三项；
四、变更正阳县人民法院2002年1月28日作出的（2001）正行初字第38号行政判决第二项为：由新蔡县公安局赔偿张少华、蒋成德损失55544元及利息（按中国人民银行同期活期存款利率计算，自1999年11月4日起至实际付款之日为止）；
五、判令新蔡县公安局赔偿张少华、蒋成德在原一审之后的差旅费2852元；
六、变更正阳县人民法院2002年1月28日作出的（2001）正行初字第38号行政判决第四项为：驳回张少华、蒋成德要求赔偿误工费、此次律师代理费的诉讼请求。
以上所有赔偿款限本判决生效后十日内一次性支付给申诉人张少华、蒋成德。
本案原一审、二审案件受理费各100元，均由被申诉人新蔡县公安局承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘天华
代理审判员 蔡 靖
代理审判员 吕 平
二〇〇七年十月二十六日
书记员 赵 君
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