一、引言 美国教育的发展以17 世纪早期殖民地私立学校的产生为原点。1618 年，基督教圣公会在现弗吉尼亚州东部的詹姆斯城设立了一所名为“亨里克”的学校（henricus school），目的是向当地土著传递基督教的基本教义，使之成为归化的人口。亨理克学校以及后来其他教派附属学校的陆续出现不仅构成了美国私立教育的早期图景，更由此奠定了美国私立学校的宗教性。及至21 世纪，美国私立学校在体系构成方面仍表现出与宗教的高度关联。联邦教育部公布的统计数据显示，1999-2000 学年教会学校占全美私立学校的比重高达79%，教会学校学生占全美私立学校学生的84%，教会学校教师占全美私立学校教师的比例为77%。[1] 2007-2008 学年，近68%的美国私立学校仍为教会学校，教会学校学生占全美私立学校学生的比例为81%，教会学校教师占全美私立学校教师比例约为72%。[2]根据 1791 年美国宪法第一修正案的立教条款，为实现美国公民的宗教自由，必须实行政治与宗教的彻底分离，因此，政府不能插手宗教组织事务，不得无理限制宗教组织的存在和发展，也不能给予支持，以避免政治与宗教的纠缠。联邦宪法的这一“政教分离”原则也渗透到美国各州的宪法制定中，对近代美国社会的构造产生深远的影响。就教育而言，联邦宪法的“政教分离”原则在美国政府与私立学校之间造成了严重隔阂，即政府不能随意介入私立学校活动的同时，不得使用公共资源支持私立学校；政府与私立学校两者之间基本不存在交集。但自19 世纪后期，随着美国教育驶入现代化轨道，一些有关私立学校的联邦最高法院判例对联邦宪法之“政教分离”的含义予以新的解释，对美国政府与私立学校的关系赋予了切合时代发展的新内涵。本文阐述了在联邦判例法主张之下美国政府须遵守的对私立学校新的责任体系，并在联邦与州两层面考察责任的具体形态，以期较全面地呈现美国政府与私立学校之间的关系态势以及在此关系演变过程中美国私立学校的发展状况。本文中，“美国政府”涵盖联邦与州两级政府；“私立学校”是指私立中小学校。 二、资助与管理：联邦判例法关于政府对私立学校新的责任约定 在19 世纪至20 世纪美国由农业社会向现代民主社会的变迁过程中，私立学校的宗教教化功能不断隐退。同时，越来越多的儿童进入私立学校完成基础教育，使得私立学校在组织结构、办学目的、功能等多个方面的公共性日益突出，超第4 期 陈 立等：美国政府对私立学校的责任述评 49出了教派附属机构或私人产业的属性范畴。在教育现代化的背景下，“所有学校都是公立学校”，[3] 私立学校已成为美国现代国民教育体系的重要组成部分。这一深刻的变化对由联邦宪法立教条款而形成的政府与私立学校相互隔绝的传统格局构成了巨大的冲击。 从 20 世纪20 年代开始，美国联邦最高法院通过一些涉及政府与私立学校之间矛盾冲突的重要判决，重新诠释了联邦宪法的立教条款，形成了对各级政府具有普遍约束力的私立教育联邦判例法，树立起美国政府对私立学校新的责任约定，其要义在于：第一，政府应遵守义务教育的成本补偿原则，对私立学校教育的义务教育部分提供公共资助；第二，鉴于联邦宪法的“政教分离”原则，政府对私立学校的资助须走间接的路线，并体现足够的中立性；第三，私立学校的发展需要政府的规制，政府约束的限度以私立学校的义务教育在多大程度上符合联邦宪法、联邦教育法律、州宪法、州义务教育法及其他地方教育法律的要求为准。 （一）资助的儿童受益理论与公私对等原则1930 年，路易斯安娜州立法允许州政府使用州财政为私立学校学生购买教科书，引发了“柯克伦诉讼案”（cochran v. louisiana stateboard of education）。联邦最高法院对此案的终审认为，该州的这项法律合宪，因为州的教科书资助只是针对私立学校学生而非私立学校之法人或其所属的教会，学生义务教育利益的满足是政府资助行为的惟一动机。联邦最高法院判决所陈述的这一基本理由成为后来各州资助私立学校在形式选择上广泛参照的儿童受益理论（childbenefit theory）。1983 年，明尼苏达州议会立法，允许父母就其子女入就读私立中小学的支出，如学费、书本费和交通费，而减少个人所得税的交纳。当地居民穆勒为此向州最高法院提起诉讼，指出，明州的私立教育减税法实际上使私立学校学生的家庭有更多的钱用于支付私立教育，从而对私立学校的经营及其背后的教会利益构成了支持。明州“穆勒诉讼案”（mueller v. allen）所涉及的私立教育减税法经由联邦最高法院裁定为合宪（联邦宪法），理由是，学生父母通过教育减税政策所得到的经济补偿，确实使私立学校从中受益，但入读公立学校的学生父母也同时享受这项税收减免的待遇。因此，究竟是私立学校还是公立学校从中受益完全是由学生的个人择校行为来决定，不是政府所能控制的，故不能认为政府支持了宗教派别。[4] “穆勒诉讼案”判例在继续认可“儿童受益”作为政府资助私立学校学生基本原理的基础上，提出了政府对学生的资助应执行公私学校对等的中立原则，即政府不考虑学校的性质，以中立的态度向公民提供教育资助, 再由公民决定使什么性质的学校受益。[5] 在此之后，1986 年“维特斯诉讼案”（witters v. washington departmentof services for the blind）、1993 年“佐布瑞斯特案诉讼”（zobrest v. catakina foothills schooldistrict）和2002 年“兹尔曼诉讼案”（zelman v.simmons-harris）等联邦判例不仅巩固了政府基于“儿童受益”原理间接资助私立学校的合宪性，也奠定了政府资助学生的公私对等原则框架，确立了合理规避联邦宪法“政教分离”的总体路向。 （二）管理的权力与权力的限度1925 年，联邦最高法院在“皮尔斯诉讼案”（pierce v. society of sisters）的最终判决中宣布，俄勒冈州议会于1922 年出台的禁止父母把孩子送到私立学校的州法律违宪，因为该法律剥夺了父母和监护人对孩子抚养和教育的自由，也侵犯了私立学校的产权利益。这一判决在承认私立学校存在之合法性及办学权益不受政府无理侵犯的同时，明确指出，州政府对私立学校拥有合理干预的权力。联邦最高法院在判决中表示：“毫无疑问，州有权管理其辖区的所有学校，对学校办学的行为加以视导、监督和考察，有权要求所有适龄儿童都进入某一规格的学校，要求教师应具有良好的道德品质和爱国的倾向，要求那些对形成良好公民品格有重大作用的课程成为必修课，禁止学校从事危害公共安全的教育活动。”[6] 这一观点给后来美国地方法院审理涉及政府介入私立学校的案件时提供了明晰的法理依据——许多州最高法院在审理这类案件时的预先判断是，州有权保障适龄儿童接受足够的教育，因而在合理的限度内州政府对私立学校的介入和管理具有合法性。[7] 但何谓“足够的教育”，管理的“合理限度”又如何界定？ 1968 年，联邦最高法院在支持纽约州允许地方学区向私立学校无偿出租教科书的“教育委员会诉艾伦案”（board of education v. allen）判决中指出，如果政府必须通过私立学校达到其对世俗教育的要求，那么政府有权对私立学校实施合理的管制，以使后者能按其要求发挥世俗教育的功能。更确切地说，在义务教育法的驱动下，州政府拥有对私立学校的管理权，例如查证其是否有能力保证最低限度的教学时间，所聘教师是否经过专业的训练，课程设置是否符合州义务教育课程大纲的要求。[8] 1976 年，联邦最高法院对“朗永诉讼案”（runyon v. mccrary）的审理更清楚地表明，若私立学校的义务教育行为有违反联邦宪法的情形，如拒绝招收有色人种学生，联邦政府甚至可以对学校实施直接的干预。[9]可见，现代教育民主与公平的内在要求赋予了政府对私立学校必要的管理权。私立学校应为学生提供品质合格的义务教育，也即所谓“足够的教育”。为达到这个目的，作为社会公共利益代表的政府可依法采取一切必要的措施来规范私立学校的义务教育活动。在这个意义上，政府对私立学校实施干预的程度主要取决于私立学校对州义务教育目标的完成情况。 三、联邦政府对私立学校的资助与管理 1965 年美国国会通过的《初等与中等教育法》的基本立意是联邦政府向所有经济上或教育上弱势的中小学生给予援助，协助州消除教育的地方不平等。该法不仅规范了联邦政府对公立学校的资助行为，也由于贯彻了联邦判例法的“儿童受益”和“政府中立”的要求而成为联邦政府资助私立学校最主要的制度平台。[10] 联邦政府一方面向私立学校学生提供可助其完成义务教育的联邦低息贷款或助学金——凡获得州审批的私立学校的学生都可直接申请，申请者个人的资质是否达到联邦标准是唯一的限制条件；一方面向自愿接受联邦拨款的州拨付专门费，用于联邦政府指定的教育服务项目，涉及校园交通、教科书、图文资源、课程辅导、语言教育、移民儿童教育、少数民族儿童教育、课程开发或调整、教师技能培训、教育技术、特殊教育（残障儿童教育）等多个领域。公立与私立学校学生均可参与上述教育服务项目，而且为保证私立学校学生在获助过程中不受歧视，该法要求接受拨款的州及地方学区对私立学校学生的教育服务需求展开事先的调查和评估，对每名私立学校学生拨付与公立学校学生相等的教育服务经费。[11] 根据《初等与中等教育法》及 2001 年经过国会重新授权而成的《不让一个孩子掉队法案》，联邦政府每年都向州财政提供数十亿至上百亿美元的拨款。大量私立学校学生借助联邦援助支付学费，完成学业，从而推动联邦政府成为私立学校最主要的资助者。1979-1980 学年，通过《初等与中等教育法》流入州私立学校的各类联邦资助总计达到40.1 亿美元，而同时期各州对私立学校的资助总共只有4 亿美元；到了1989-1990学年，联邦涉及州私立学校的资助金额达到了80.5 亿美元，同期各州的资助总共也只有13 亿美元。[12] 单在1981 年财政年度，按照《初等与中等教育法》的要求，联邦对涉及私立学校学生的教育资助项目（39 个）的费用拨付就接近6.1亿美元。[13] 通过《初等与中等教育法》授权的资助途径，联邦政府开始加强对州教育事业的影响。特别是从20 世纪80 年代开始，经过修订后的《初等与中等教育法》要求接受联邦拨款的州建立起专门执行联邦教育政策的机构，并赋予后者相当的教育行政权力。[14]随着越来越多的州自愿接受联邦的拨款，并以相关的机构建制和配套的政策来执行联邦的教育意图，联邦政府逐步加强了对州教育的影响。但严格来讲，联邦政府对州教育形成的话语权集中反映在公立学校范围。联邦政府虽然一直是私立学校的主要资助者，但它在法律上缺乏对私立学校的管理权限。联邦政府若形成了关于私立教育的某一政策，只有通过州—地方学区的教育行政系统的运作才能影响私立学校。美国私立学校的外部管理的主体是州。 四、州政府对私立学校的资助与管理 作为州社会公共利益的代表，州政府需要担负起对州教育事业的投入与管理双重责任，以确保所有义务教育适龄儿童所受教育达到州义务教育法的要求。自20 世纪初以来，随着私立学校公共性的不断增长以及《初等与中等教育法》的颁行，在恪守“儿童受益”与“政府中立”规第4 期 陈 立等：美国政府对私立学校的责任述评 51则的前提下，美国各州都或多或少对本州宪法和教育法律加以修正，改进教育资源的配置机制与形式，提高资助私立学校的幅度，并谋求对私立学校管理的强化。 （一）州的资助 尽管从理念到具体的操作都不相同，但各州对私立学校的资助按基本目的与内容、形式的不同，大致可划分为服务性资助和财政性资助两大类别。 1．服务性资助 服务性资助以向私立学校学生的学业与校园生活提供教育服务为主要内容，以增进其学习的质量与效益为基本目的。综合来看，州政府利用《初等与中等教育法》授权拨给的联邦教育服务专门费，结合州的财力与地方学区的实际情况，开展以下涉及私立学校的服务性资助项目。巴士服务：对私立学校学生的巴士服务分为两类，一类是由地方学区专门为私立学校学生开通免费巴士路线，一类是在不改变公立学校巴士专线的情况下，允许顺路的私立学校学生免费搭乘。多数州选择后一类更为节省成本的形式。但各州对私立学校学生的巴士服务均有各自“合理距离”的限制。 教科书服务：州允许地方学区为私立学校学生无偿购买教科书。提供给私立学校的教科书不仅要杜绝包含宗教教化的内容，还要能服务于州义务教育法所规定的教学目标。学区教育委员会也可授权学区内的公立学校将其教科书部分有偿地租给私立学校，租借费用的承担比例视各州相关法律而定。私立学校一般要自己承担部分费用，剩余部分由州下拨给学区的经费负担。其他方面的服务：州为私立学校残障学生提供单独的特殊教育，或者允许其加入公立学校残障学生的特殊教育；允许公立学校教师在私立学校开设某些课程或在工作时间内对私立学校学生进行课业辅导；允许私立学校学生使用公立学校的实验室和图书馆等教研资源；允许公立学校卫生机构、心理咨询机构定期为私立学校学生提供体检、心理辅导等服务等。 2．财政性资助 虽然都涉及公共资金的支出，州政府对私立学校的服务性资助与财政性资助之间有一定的区别：前者以改进私立学校学生在校学习的效果为目的，后者则针对改善私立学校学生个人的教育支付能力——这一点很容易成为纳税人起诉政府利用公共经费最终补贴私立学校之理由。故相比之下，服务性资助更易受州政府的采用。尽管如此，相当一部分州仍然提供了以下有利于私立学校经济的财政资助项目。 面向私立学校学生的助贷金和教育券计划：部分州已允许私立学校中经济处境不利的学生参与州助学金项目和低息贷款项目，以便完成学业。从20 世纪90 年代开始，个别州开始尝试向家长提供可支持其子女入进入私立学校的公立教育券，其价值可以全部或部分地冲抵私立学校学费乃至其他相关教育费用。这类公立教育券主要是向社会弱势群体倾斜，因而对申请者的资格有多项限定，如原来就读学校的状况、家庭所在地、家庭收入、身体残障程度等。 家长私立教育消费的税赋宽减：从 20 世纪90 年代末开始，部分州允许父母在支付了子女入读私立学校的学费或其他相关支出的情况下，向州申请减免部分个人所得税。在此之前，这项政策只被用于公立学校。尽管税收减免的额度有限，但此举被认为是一种降低上私立学校成本的经济设计，不仅能提高家长为子女支付私立学校学费的能力，也刺激了家长送子女入私立学校的积极性，扩大了私立学校的社会基础，有助于私立学校的发展。[15] 非营利性私立学校产业税收的免除：部分州立法规定，非营利性私立学校的不动产、社会捐赠给私立学校的财产、教育基金及其收益、用于学校发展的校办产业的营业税，如学校餐厅等消费场所的营业税，均可向政府申请免税。通过免税，私立学校可以改善财政状况，其自我筹资的能力可得到增强。 （二）州的管理 为将私立学校学生的基本教育权纳入州的义务教育目标体系中，州宪法和教育法律在授权涉及私立学校每一项政府资助的同时，一般都附带要求私立学校满足某个条件或达到某些标准，由此确保政府对私立学校的管理权。尽管各州对私立学校的政府管理存在诸多差异，但仍可认为，州对私立学校拥有以下普遍的管理权限：52 宁波大学学报（教育科学版） 2012第一，州对私立学校设置的审批或办学资格的认证。州政府要对私立学校是否具备实施义务教育的条件加以认定。多数州规定，私立学校的开办须报经州教育厅等批准。只有少数州对此不做硬性要求。但是私立学校大多自愿接受政府的办学审批或认证，因为获得政府的认可与获得政府的支持紧密挂钩，如产业税减免待遇；其次，私立学校只有获得政府审批后，其学生才有参与联邦和州的奖贷金计划的资格。[16] 综合各州的情况，私立学校的设立若要获得州政府的批准，一般须达到州义务教育法关于学校办学资质的基准。在组织机构方面，学校法人需要提供学校董事会构成、学校章程、经费来源、校长人选等情况的文件；在学校受聘者方面，学校法人需要提供教师的专业资格证明以及其他工作人员的专业能力或技术证明；在卫生及安全领域，学校法人需要提供学校卫生条件、建筑安全、防火设施及其他设施合格的证明。 第二，州对私立学校卫生与安全的常规性巡查监督。多数州要求私立学校接受政府部门对其卫生与安全状况的定期巡查监督，如要求学校配置实验室的身体保护装置，制定防惩学生吸毒和酗酒的有关规章制度。州的卫生防疫与建设和消防部门有权对学校实施定期巡查，以确认学校的日常卫生与安全条件得到了保障。 第三，州对私立学校教学的合理干预。为保证私立学校提供的基础教育达到州义务教育法的要求，州政府一般会对私立学校教学予以适当的干预。比如，很多州限定私立学校的教学语言为英语；私立学校学生每日和每学年的在学时间一般也有州政府的明文规定；阅读、写作、英语、算术、历史、公民修养、州法律等课程也被很多州规定为私立学校必修课程。 第四，州对私立学校的学生纪录与报告的审核。州政府为保证义务教育阶段的入学率，要求私立学校对学生的入学情况与一般出勤情况记录在案，并以年度报告或定期报告的形式提交给州教育厅或地方学区教育委员会审核。 五、美国政府与私立学校关系的发展趋势 尽管1925 年“皮尔斯诉讼案”的联邦终审判决特别强调，州政府负有对私立学校基本的管理责任，即使两者之间不存在任何形式的资助和受助关系，[17]但政府直接行政干预私立学校的现实例子在教育高度法治化的美国很少见。美国政府一般是通过有附加条件的立法资助手段对私立学校行使相应的管理职权。这种以资助为纽带的政府—私立学校关系的存在已得到相关研究的证实。1998 年，华盛顿教育政策研究中心关于政府对私立学校资助与管理的实证研究表明，在欧洲，政府对私立学校的资助强度与其对私立学校的监管强度之间表现出高度的正相关。在美国，政府与私立学校之间基于资助的监管纽带同样存在，且有不断强化的趋势。[18]4 在国家层面，联邦政府已实现了由最初的“资源供应者”到中间阶段“标准倡导者”再到今日的“问责要求者”的角色转变。2001 年《不让一个孩子掉队法案》授权了联邦政府对接受联邦拨款的州及受惠于联邦资助的各类学校，包括私立学校，实施直接的问责。[14]但总的来说，对私立学校的管理属于州政府的事务。与联邦的资助相比，州政府对私立学校的资助限制性更强，即私立学校若要获得州的资助，必须满足州相关资助法律的附加条件，这是州政府对私立学校监管的核心机制。值得注意的是，自20 世纪90 年代末，更多的州开始启动公立教育券等财政项目来增强对私立学校的资助，力图强化州政府与私立学校的“资助—监管”纽带。由于类似公立教育券的财政资助计划鼓励教育的个人选择，也同时惠及公、私学校的学生，因而不会对联邦宪法立教条款构成挑战。2002 年“兹尔曼诉讼案”联邦判决关于克里夫兰市公立教育券合宪的裁定更有力地推动了公立教育券计划在美国各州私立学校的实施。根据2007 年联邦教育部发布的《州财政资助儿童就读私立中小学校的项目》的报告，全美以公立教育券和教育费用税赋宽减等形式支持青少年进入私立学校就读的州财政资助项目的数量已经由1997 年7 个增加到24 个，涉及州的数量也由1997 年的7 个增加到13 个，外加哥伦比亚特区。[19]显然，在美国，越来越多的儿童将在公共财政的支持下进入私立学校学习，这奠定了美国政府与私立学校的关系走势，即，如果私立学校开始通过公立教育券等基于个人选择的政府资助方案获得越来越多的公共资源，那么它们必须为公共资源的使用与第4 期 陈 立等：美国政府对私立学校的责任述评 53其绩效对政府负责，所面临政府的监管将超过现有的水平。[18]15 参考文献 ［1］ nces. private school universe survey: 1999-2000[eb/ol].[2001-08-31]. http://nces.ed.gov/ pubs 2001/2001330.pdf. ［2］ nces. u.s. characteristics of 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